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黎平县村级合并派生的新问题浅论
来源:中国法治 作者:黎平县司法局  日期:2018/6/30 字体: [大][中][小]

    实施并村及中心村建设,是贯彻落实党的十八届三中全会精神,全面深化改革的重大举措,是落实好省委、省人民政府和州委、州人民政府决策部署的重大体现。从目前情况看,村级区划调整经过4年的磨合,相关配套政策不够完善、并村后续优势尚不明显等因素。在此,我就合并村后产生的问题进行粗浅分析,并提出不成熟的对策建议。

    一、黎平县的基本情况

    黎平县位于贵州省东南部,黔东南州南部,东毗湖南省靖州苗族侗族自治县、通道侗族自治县,南邻广西壮族自治区三江侗族自治县、融安县,西连黔东南州榕江县、从江县,北接黔东南州锦屏县、剑河县,是贵州东进两湖、南下两广的桥头堡。全县总面积4444平方米,总人口56万,其中侗族约占全县总人口71%,是中国侗族人口最多的一个县,也是侗族文化的主要发祥地,因而有"侗乡之都"的美称。黎平县辖25个乡镇(街道),按照上级指示和部署,2013年开始实施并村工作,由原来的403个村,19个居委会进行村级合并,变为251个村和社区。由于并村力度大,并村数量多,涉及面广,出现了一些问题。

    二、行政村合并工作面临的问题和困难

   (一)合并村干群关系问题。由于受传统思想的影响,群众有意无意间会倾向于原村委会。因此,在村民委员会换届选举时,往往也会只愿意选自己村上的人,以使村干部办事多为自己身边的群众考虑。如果选不上本村的人,那今后村上的工作就不积极配合,我行我素,村干部就很被动,工作难以开展,这样无形中促使派性问题的产生,削弱了合并村寨的整体合力和战斗力。

   (二)社会管理压力增大。村民自治要做到民主选举、民主决策、民主管理、民主监督,要求村民有更强的公共参与意识和协商、合作意识。而在当前,村民的民主意识和公共参与意识普遍较低的情况下,一下子对其要求又提高了一个层次,就极可能使乡村民主“悬空”。再说“农低保”、“一事一议”等项目都需要召开村民会议、村民代表会议,以往小村都很难召开,现在规模扩大了一二倍,就更难召集在加上村中的每一个群体都会有自己的利益要求,都会倾向于发展本村的公共事业,所以利益冲突就必然会产生,意见就更难统一。

   (三)并村不并人现象。除财务单列外,有部分村在行政事务管理上也是独立的。涉及到小村的重要事项,均有原小村干部负责包办,高度自治,村主职干部也是睁一只眼闭一只眼,不予插手。个别村在涉及小村重大资产、事项处理上,甚至采取召开由小村范围内的村民代表表决的方式予以操作。如此各行其是,各唱其调模式操作,首先对加强村干部的团结造成一定的影响,其次在村两委选举中人为造成矛盾和紧张局势,每个小村都要求有自己的代言人,天平一旦失去平衡,就容易造成小村之间的相互猜疑和攻击。再次小村村民代表代行大村村民代表的职权,很容易造成法律纠纷,引发社会矛盾。

   (四)群众办事不方便。合并村之后,随着村组规模的增大,村办公室所管理的地域范围扩大,一些村组本身就比较偏远,加上交通不方便,使得群众办事较以前更不方便,同时大大增加了村级开展工作的难度。

   (五)村民的思想认识问题。很多村民有顾虑,担心行政村合并后办事不方便、大村子会欺负小村子、选举会不公平、村子原有利益会受到损害等,表示对并村工作不理解,但对政府的决策又不反对。部分村民则持无所谓的态度,合并也好不合并也罢,跟他们没有大的关系。因此,如何做好村民的思想工作,消除他们的顾虑,转变他们的思想,得到他们的支持,是深入推进并村工作首先要解决的问题。这个问题解决不好,并村工作很可能会成为一项脱离群众的形式工程。

   (六)换届选举问题。并村工作中,村干部抵触是一个共性问题。小村的村干部担心并村之后,在今后换届选举中不占优势,所以持不支持、不理解的态度。受家族观念、官本位思想影响,行政村合并后,换届选举过程中很可能出现不公平、不民主现象,可能会激发村民之间的矛盾,造成不和谐因素,为今后管理、发展带来不便。
   (七)村集体债权债务问题。债权债务问题是开展并村工作的一个难点。农村债务因税费拖欠、基础建设等多种原因,长期积累,很多债权债务关系不清晰,没有规范的合同,死账呆账多,难以化解。行政村合并后,如不妥善解决这些问题,必然会成为今后新村管理和经济发展的一个新的阻力。因此,债权债务问题既是很多村民关心的问题,也是行政村合并过程中的棘手问题。

   (八)创新社会管理的问题。随着并村工作的深入开展,乡镇干部服务群众的工作压力也不断增大。据了解,中潮镇2014年将原来14个行政村合并成了10个,整个工作推进迅速。与此同时,大量外出人口回家变更身份证、户口本、医疗、低保等信息,乡镇干部业务量猛增。此外,新村人口增多,使计划生育、综合治理、村务推进等各项工作面临新的挑战,给乡镇干部创新社会管理提出了新的要求。

   (九)新村干群关系问题。受家族观念、小团体思想和一些村庄之间原来就不够和谐等因素影响,被合并行政村有的村民存在被“吞并”的想法,有的村民对外村人当村干部有排斥心理,有的村民为争取低保、救助等资源,拉帮结派,排斥异己,还有的村民担心并村后会出现办事难的问题,这些因素都可能造成新村干群关系不和谐,影响今后工作开展。
   (十)科学发展和利益均衡问题。并村后如何科学发展、如何兼顾原来小村村民的利益、如何解决新村与耕种地较远的矛盾,这些都是村民普遍关心的问题。因此,并村后如何科学发展,怎样均衡各方利益,是一个需要深入思考、妥善解决的问题。
 
    三、问题剖析

   (一)着力扶持村级集体经济发展。发展壮大村级集体经济是增强基层党组织功能,提升基层党组织凝聚力、发展力、服务力的有效途径。以政策扶持为保障,因地制宜,依托各自优势,大力发展休闲农业项目、农业综合生产项目等,打造效益农业和特色农业,采取资金倾斜、政策扶持、协调贷款等方法,切实加大对发展壮大村级集体经济的扶持力度。
   (二)加强村级组织规范化建设。以村级组织换届为契机,认真查找村级组织运行中存在的突出问题,开展针对性的教育整顿。建立健全村级组织规范化运作制度,使村级组织运作做到有章可循、有据可依,有度可量,进一步约束干部的履职行为,确保农村各项工作顺利有序推进。

   (三)进一步理顺村两委关系。并村后出现种种问题的,很多时候都是村两委关系没有理顺所导致的。因此要进一步强化村党组织在村级组织中的核心领导地位,进一步明确村党组织和村委会的工作职责,依据《党章》和《村民委员会组织法》,明确事权的合理划分,使党组织和村委会能够根据各自的工作职责,协作工作,有效避免因利益驱动而发生“遇事推诿、相互摩擦”的现象。

    1.个别村拒绝并村。例如:按照县政府的并村方案,原归龙村和原东郎村合并为东郎村,村委会驻地东郎,但归龙村不同意并村,其理由是两村历史上山林纠纷多,“族性”不同,民间交往少,特别是两村相距路途较远,东郎至归龙公路距离为10公里,且沿途山高坡陡,很不方便村民办事。因为抗议并村,该村没有人愿意担任村干部,也无人敢于担任村干部,其次是金池村,按照县政府的并村方案,原金池村和原纪埃村合并为纪埃村,村委会驻地纪埃,但金池村不同意和纪埃并村,其理由是两村历史上民间矛盾多,山林纠纷多,并村后,将被别人“吃掉”,因为抗议并村,该村至今没有人愿意担任村干部,也无人敢于担任村干部。再者是岑遂村,按照县政府的并村方案,原岑遂村和原平善村、原岑信村共三个村合并为岑信村,村委会驻地岑信,但岑遂村不同意与平善村和岑信村并村,理由是岑遂村本来就辖有8个自然寨,居住分散且山高坡陡,村民办事很不方便,村民认为,原来三个村干部都管不好一个岑遂村,并村后难道岑遂一个村干还能管好这个村吗。最终导致选出来的村干没做多久就辞职了,最终上述村寨没有进行并村。

    2.群众不认可并村,完全融合需要时间。各村寨之间由于民族风俗不同,生活习惯不同,加上历史矛盾根深蒂固,虽同处一地域,却很少有往来,合并村群众在心理上还没有完全接受合并的事实。因此,并村后的村干部,只能在原来的小村开展工作,合并进来的村的群众不仅不接纳他们,反而对他们反感、排斥。至今没有一个村干部真正到大村开展工作过,实际上,大村工作做不了,小村工作也难做,村干部之间多数也是“貌合神离”,村里工作各自为政,很多工作仍然是按原村分头开展。

    3.并村后村干减少。由于水口镇地处山区,沟壑纵横,交通不便,居住分散,原来各小村由于受地理条件和交通落后等客观因素的影响,工作开展尚且不易,并村后,给各村的管理和工作的开展增加了很大的难度,各村范围增大,人口和事务增多,村干部却成倍减少,基本上形成了一个人负责一个村的局面,对村干的业务水平,工作能力,个人素质提出了更高的要求,但人的能力、精力毕竟有限,并村后许多村干感到工作繁重,力不从心,身心疲惫,加上薪酬与工作量无法对等,许多村干被迫转行,外出务工、经商,有一段时间甚至出现了隔几天就有村干辞职,隔几天就选一个村干、一个月更新几次村干通讯录的怪象,基层组织相当不稳定,部分工作处于半瘫痪状态,给全镇的工作造成很多被动的局面。并村后由于每小村只有一名村干,村干外出后无人接管村里事务,导致群众找村干办事难,产生不满情绪,同时村干的减少,无形中激发不稳定因素产生。在2014年实施并村后的1年多的时间里,水口镇先后发生了 “归仁事件”、“美嫩事件”等严重的群体性事件,群体事件发生的一个重要原因,就是因为并村后村干减少,事件发生之初,缺少村干集体协商,研究对策,及时化解矛盾,导致矛盾进一步扩大升级而引起。同时,信访案件成倍增加,矛盾纠纷无村干及时化解,平善、茨洞、岑遂、东郎等8个村出现了信访事件,水口镇的大部分工作都放在信访维稳上,乡镇工作量成倍增加,行政成本增加,镇政府不堪重负。经过了几年的政策方面的调整,现在各村基本能保证有两名以上的村干开展工作,产生的问题慢慢减少。

    4.村委会选举存在问题。一是并村后,由于人口分布的比较分散,而宣传的方式仅仅就是写几张红色的选举公告,没有相应的选举程序、选举规范、选举法律法规的宣传,以致许多村民对选举的合法性产生质疑,产生政治冷漠,认为人选已经内定好了,只是走走“过场”。 二是村委会选举在许多村民眼里实质就是权力的分配,在村委会选举中表现在一致推选本小村的候选人,排斥其他小村候选人,他们认为朝中有人好办事,村委会当中有自己小村的人,利益就有了保障,在这种利模式的驱使下,各个片村本位主义非常严重,往往会造成对村民选举的破坏,出现选举中相互串通、贿选拉票、徇私舞弊等现象,阻碍农村民主政治的发展。

    四、下步工作建议

    1.调研先行。“没有调查就没有发言权。”只有通过充分调研,并村工作才能做到有的放矢、事半功倍。要深入到每村、每户,充分了解每个行政村的地理特征、经济状况、居民构成、内部矛盾、民情民意等基本情况;要深入群众,走访村民、党员、村干,了解他们的真实想法,宣传县委、县政府的相关政策、工作思路,尽量将阻力在第一时间化解。
    2.规划先行。根据村情实际,制定行政村机构合并方案,哪些村应该合并在一起,哪些不能合并在一起,哪些应该优先合并,哪些应该在下一阶段合并,都应该有明确的规划。规划好行政村合并后经济发展布局,科学制定产业发展构想和村民致富方案,确保并村后村民能够有更多的增收渠道。要以并村为契机,规划好全面推进新农村建设方案,合理调整经济结构,充分调动村民的创业积极性,加快新农村建设步伐。

    3.宣传先行。村民之所以不理解不支持并村工作,是因为他们不了解党和政府的好政策。因此,宣传必须先行,并且要贯穿始终。乡镇干部应逐村逐户深入开展宣传,一对一耐心宣传,切实消除村民心中顾虑;宣传、文广等职能部门,应全面发挥报纸、电视台、广播等主流媒体作用,宣传县委、县政府的大政方针,形成强势宣传态势;要创新宣传手段,利用一切可以利用的宣传力量和形式进行全面立体宣传,比如发布乡村墙体广告、发放宣传资料、开展集中讲解,多措并举,形成宣传网。

    4.试点先行。行政村合并是一项复杂的系统工程,搞好试点工作至关重要。要搞好部分乡镇和办事处的试点工作,探索一套行之有效的成功经验。要加大对试点行政村的扶持力度,最大限度解决村民生活困难问题,解决村民创业致富资金问题,让村民得到实实在在的好处。要搞好创业致富小项目试点工作,激发村民创业热情,带动村民集体创业致富。通过试点村的示范带动,以点带面,共同推动并村工作顺利开展。一是要加强村干部的思想教育,调整心态,增强大局意识,消除本位主义。二是要积极推进民主管理,让群众参与村里的管理,增强归属感。三要着力打建设并村的村之间的交通,加大合并村群众普遍认同的受益项目的建设力度,促进合并村的发展。四是要丰富合并村的群众文化生活,多元化的开展节日活动,不断增强合并村群众之间的感情。五要根据合并事项,先易后难,逐项推进,最终实现全面融合,使村干和群众心往一处想,劲往一处使,共同建设自己的乡村。

    5.和谐平稳过渡,不要操之过急,不要要求“一刀切”和“一步到位”,对村干选举、建设规划等敏感问题要慎重决策,避免激发矛盾纠纷。

    6.加强村级组织建设,适当增加合并村村干部职数。合村并组后,工作量增大,应该增加村干,从而减轻村干部压力,使村干部有时间兼顾其它工作。同时要提高村干部报酬,调动村组干部的工作积极性,建立健全退职困难村干部救助机制,解决好困难村干部的生活问题,让村干没有后顾之忧,踏踏实实工作。

    7.建设村级便民服务中心。坚持村干部值班和公章轮流管理制度。每天至少有一名村干部在便民服务中心值班,实行签到制,按时接待群众,办理群众事务。公章由值班村干部轮流管理,方便群众办事盖章,实现村级事务村一站办完,让群众办事不走回头路。

    8.镇党委政府要高度重视合并村的民意动向,走访合并村的群众,了解情况,听取群众意见,为群众排忧解难,尽最大努力解决群众因“合并村”带来的困难。

    9.做好老村干、寨老的思想工作,引导他们来全力支持合并村,发挥好他们的正面作用。

    10.加强指导合并村换届选举的工作。要加强合并村换届选举的工作力量。要把合并村作为重点难点村,选派得力干部,组成工作班子,制订工作预案,全程指导,确保合并前原各村的候选人都有人当选。

    11.积极推动村内融合。一是要加强村干部的思想教育,调整心态,增强大局意识,消除本位主义。二是要积极推进民主管理,让群众参与村里的管理,增强归属感。三要着力打建设并村的村之间的交通,加大合并村群众普遍认同的受益项目的建设力度,促进合并村的发展。四是要丰富合并村的群众文化生活,多元化的开展节日活动,不断增强合并村群众之间的感情。五要根据合并事项,先易后难,逐项推进,最终实现全面融合,使村干和群众心往一处想,劲往一处使,共同建设自己的乡村。(黎平县司法局)

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