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基本解决执行难工作情况的调研报告
——-以孟村法院执行工作的开展情况为样本
来源:中国法治 作者:刘黎明  日期:2018/11/6 字体: [大][中][小]

    用“两到三年时间基本解决执行难”任务艰巨、内容庞杂、时间紧迫。同时基础薄弱、环境复杂,均是人民法院成立以来空前未有的。“基本解决执行难”工作中遇到的问题必须在执行改革过程中予以解决。为全面落实决胜“基本解决执行难”各项工作目标,全力推进法院执行工作,顺利完成“基本解决执行难”工作任务,全面提升执行工作效果,建立执行工作良性循环的长效机制,本文以笔者所在法院为样本,从执行队伍、执行装备、执行规范化建设等方面对“基本解决执行难”若干问题进行分析。力争起到见微知著、抛砖引玉的效用。

    一、当前推进“基本解决执行难”工作的现状

    笔者通过此次调研发现近年来各地各法院的整体质效质效取得不错的提升。

    (一)在决胜“基本解决执行难”工作攻坚阶段都能够认真贯彻落实“一把手抓、抓一把手”的工作总要求,能够亲自坚持参加高院的执行督导会。全体执行干警能够盯住目标不放松,加班加点提升执行工作质效。能够适应执行工作新形势,建立执行团队化工作模式,充分调动各执行干警的工作积极性。能够加强规范化管理工作,明确岗位职责、案件责任分工,并制定具体的执行办案指南和执行工作考核办法,全力推进执行工作。

    (二)执行指挥中心实体功能发挥到位,能够及时完成指挥平台上各类工作的传达和上报工作。在用好执行委托功能提升自身工作效率同时还能做到积极接受外地委托。能够坚持问题导向,对问题及时一一整改。

    (三)注重执行宣传工作,讲究方式,营造氛围。能够及时完成要求的各类信息案例报送,还能随时对本院工作的效果和措施等进行主动宣传。并在充分借助报社、电视台等传统新闻媒体的宣传的同时,注重发挥网站、微博、微信等新兴媒体作用,辅以悬挂条幅、张贴公告等方式,尽可能拓宽宣传渠道,扩大受众范围。同时构建宣传方向多样化。加强对诚信和失信正反两方面典型执行案件的宣传力度,实现“执结一案,教育一片”的效果;加强对执行干警风采的宣传力度,弘扬执行干警在执行工作中表现出的攻坚克难、务实创新、敬业奉献的精神;加强对“执行难”内涵的宣传力度,使人民群众正确理解“执行难”与“执行不能”,形成社会了解法院执行、理解法院执行、支持法院执行的舆论效果,真正让人民群众认同法院“基本解决执行难”工作,形成解决“执行难”的社会合力。

    (四)执行队伍发生变化。从调研情况来看,“基本解决执行难”工作开展过程中,恰逢司法责任制改革,人民法院执行队伍已经发生或者面临着深刻变化。一方面执行队伍中的“老兵”虽然积累了大量宝贵的工作经验,深刻了解执行工作实际情况,但面临信息化浪潮和知识爆炸的挑战。另一方面拥有法律专业背景、创新意识较强的“新兵”正缓慢地充实到执行队伍中,但尚缺乏将理论知识转化为实践工具的能力。可以说这既是“基本解决执行难”工作开展过程中,执行队伍“青黄不接”尴尬状态的真实写照,也是执行队伍改革成效充分显现前的曙光。以孟村法院执行指挥中心为例,2018年充实了1名员额法官、2名法官助理和18名聘任制人员。除员额法官外,团队平均年龄在30岁,为适应执行信息化变革和执行指挥中心实体化运行趋势提供了有效的人力资源支撑。

    (五)执行装备得到明显加强。执行装备方面最显著的进步就是最高人民法院执行指挥管理平台的上线和执行指挥中心实体化运行。实现了全国四级法院互联互通。经过多次改版后,目前包括执行督办、上报下达、网拍监管、执行质效、队伍管理、事项委托、申诉信访等运营模块。执行指挥中心成为执行办案、指挥、管理、考核、决策分析的一体化、数据化、信息化基础性平台,成为执行工作的信息交换中心、调度中心和决策分析中心。同时执行指挥管理平台的上线还为执行单独考核指标体系的提出和落实提供了基础,为执行单兵系统、执法记录仪、执行指挥车等现代化的执行装备提供了集成平台。

    (六)执行规范化建设得以加强。执行规范化建设不仅得益于执行装备的现代化和信息化转型,更得益于最高人民法院的执行规范建设。2016年以来,最高人民法院陆续颁布了《关于公布失信被执行人名单的若干规定》、《关于民事执行中财产调查若干问题的规定》等规范性文件和规章制度。在有章可循的基础上,运用信息化手段,法院执行质效和规范性管理正式告别依靠经验、依靠人治、依靠“文山会海”的传统模式,执行案件规范化水平实现前所未有的提高。

    (七)执行“大格局”不断完善。法院积极就“基本解决执行难”工作向同级党委进行专题汇报,得到了大力支持。例如2018年在当地党委的大力支持下,通过向社会购买服务的方式招录了18名执行辅助人员,一定程度上缓解了人案矛盾。并加强与各有关单位的沟通、协调,完善执行联动机制和联合惩戒机制。发挥了一切积极因素作用,确保失信联合惩戒机制落地生根,形成一处失信、处处受限的高压态势。

    二、当前“基本解决执行难”工作中遇到的问题

    (一)还未完全按照最高院周强院长的要求实行挂图作战的方案。保持和提升执行质效面临较大压力。随着经济社会发展后诉讼案件的大幅上升,执行案件数量也以较快速度增长,加之案件的复杂程度和执行财产的查找和变现难度与日俱增,执行干警超负荷工作的情况愈加凸显,要在现有条件下保质保量完成好执行任务的难度不断加大。

    (二)思想观念上的偏见为执行难的形成营造了空间。诚实信用是人们进行社会交往应遵循的最基本的道德准则,一旦社会缺失诚信,既影响社会和谐和经济的发展,也影响法治建设的进程,由于我国当前尚未建立起完备的社会信用体系,加之守信的成本和收益失衡的情况确实存在等缘故,致使一些社会公众诚实守信的价值观念非常淡薄,认为拖债、逃债、赖债不是可耻的事,而是“本事”,这种偏见在一定程度上助长了被执行人规避执行行为的滋生。另外从我国当前社会风气的现状上看,由于市场经济的影响,一些人没有摆正法律与金钱的关系,认为金钱是万能的,对人民法院的执行工作常常持以偏见,认为法院在执行时采取强制措施,必定是金钱作用的结果,这种偏见在很大程度上支持了案件当事人宁愿将钱花在别人身上也不去积极还款的想法,造成法院执行工作难以正常开展。从我国社会公众的法制观念上看,法律知识欠缺、法律意识淡薄、执行观念不强的情况确实存在,这在很大程度上会使被执行人产生歧视执行人员的思想,无形中产生了消极对抗执行的行为,更为可悲的是,有的社会公众视法律为儿戏,怀抱着法不责众的心理,在牵扯到同宗、同族、甚至同姓人的利益时,往往以影响社会稳定为要挟阻碍执行,以同宗同族结成团伙来对抗执行或围攻执行法官,或进京赴省上市闹事上访,这种行为势必导致法院执行陷入进退两难的境地,严重的阻碍了法院执行工作的正常开展。社会公众思想观念上的偏见为执行难的形成营造了空间。

    (三)虽然执行工作整体保持规范有序,但一些不规范的执行行为仍然个别存在。如有的执行人员采取执行方式不当,社会效果不佳;有的适用终本程序前未穷尽调查手段;有的办案拖延致使当事人胜诉权利未及时实现等,一定程度上影响了司法公信力。

    (四)执行装备亟待补齐升级。现在法院建立起有独立场所的执行指挥中心,但“统一管理、协调和指挥”功能尚不健全。首先日常执行管理仍然通过面对面、纸质文件和电话等传统渠道,执行指挥中心仅安装了视频会议系统。其次无信息互通的统一操作处理平台,一般表现为下级对上级指令的被动接受,上级对下级汇报的单向接收。再者没有执行工作大数据收集和分析功能。各执行团队自行操作原有的执行办案流程系统,信息录入准确率和及时性、节点时限等缺乏有效监控手段。执行工作的方方面面无法集中到一起进行直观展示,执行工作的质效无法得到及时和全面的分析,进而造成执行管理水平的提升速度,不能适应案件数量和复杂性的增加速度。

    (五)执行“大格局”不够完善。“执行大格局”实践尚处于起步阶段。除中央层面,地方党委和政府专门出台支持人民法院执行工作的文件。地方公、检、法机关也尝试联合制定发布打击涉执行犯罪行为的机制性文件。但不可否认人民法院执行财产网络查控的地方“点对点”连接进度缓慢,已经连接的网络覆盖度不够大、运行效率低。执行宣传未普遍展开,不仅广大人民群众,甚至包括法院审判业务部门,对人民法院执行工作较为陌生,不能正确理解“执行难和执行不能”的区别。

    三、“基本解决执行难”的完善建议

    (一)加强教育引导,提高思想站位。基本解决执行难不仅是上级法院下达的工作目标,更是落实中央重要决策部署的政治要求,要教育干警深刻认识破解执行难的重大意义,不断增强使命感、责任感和紧迫感,以“咬定青山不放松”的精神推进工作,决不允许“打折扣”“搞变通”。同时教育干警充分认识解决执行难不是执行部门一家之事,需要全院各部门协调配合,以强化“一盘棋”意识,在立案、审判中充分考虑案件处理的实际效果,做好财产保全、诉讼调解等工作,从源头上降低申请执行人权利落空的风险。执行员额法官比例不得低于审判庭平均比例,不能通过借用其他庭室人员、邀请人民陪审员方式变通解决问题。在执行改革大步跨越的背景下,执行队伍整体素质也亟待提高,因此执行队伍建设任重而道远。主动争取支持,凝聚各方合力。面对造成执行难的多种纷扰,仅凭法院一己之力难以从根本上扭转局面。为此,要第一时间向党委汇报报告执行重大事项,努力争取各方面的理解和支持。形成党委领导、人大监督、政府支持、社会参与的综合治理执行难工作大格局。

    (二)积极推进常态化执行工作。不断加大执行力度,按照“应执尽执”要求,全力查找被执行人财产,并通过加强案件流程管理、严格控制执行期限、完善执行考核机制等举措,确保有财产可供执行的案件得到有效执行。进一步突出执行强制性,对于有履行能力而拒不履行法律义务的被执行人,依法采取查封、扣押、冻结等强制措施,切实加大规避和抗拒执行的代价。建立健全悬赏举报制度,向社会公布举报被执行人财产线索的悬赏公告,提供的线索查证属实并实际执行到位的,给予一定资金奖励,有力拓宽被执行人财产发现渠道。完善执行便民利民机制,设立执行接待窗口,将执行咨询、引导、接待等工作前移;完善执行救助制度,对经济困难而又无法实现权益的申请执行人发放救助金,彰显执法为民情怀。同时坚持重点突破、以点带面,集中力量解决突出问题。一方面按照要求认真完成“规定动作”,大力开展涉民生执行案件清理活动,针对追索劳动报酬、医疗赔偿等案件,加大财产调查和执行强制力度,有序推进执行积案清理活动。另一方面根据需要高标准完成“特色动作”,依托已形成的综合治理执行难工作大格局,全力开展案件集中执行专项活动。突破“骨头”案。

    (三)完善执行体制机制,不断激发执行工作内生动力。科学调整执行机构设置。在充分调研、反复论证的基础上,积极先行先试,整合执行局内设机构,将原有的执行一庭、执行二庭和综合科三个部门调整为执行指挥中心和执行实施中心两个部门。执行指挥中心下设综合指挥组、集约事务组。执行实施中心下设强制执行组和送达保障组,集中办理执行信息公布、执行案款发放、强制措施实施等方面工作;每个团队包含1名员额法官、2名法官助理和多名书记员和司法警察,集中行使执行案件实施权和裁判权。让执行工作中的体制性、机制性、保障性问题得到较大程度解决,大幅提高执行事项集约化办理能力,把执行员额法官从大量事务性工作中解放出来。同时大力推进执行案件繁简分流,将初次查控有财产可供执行的案件和保全案件交由执行指挥中心统一执行;对于其他执行案件,采取以实施中心为主体,指挥中心为辅助的工作模式;对于疑难复杂重大案件,要求全部上报审判委员会研究。加强执行内部监督,执行指挥中心每日检查实施中心办案情况,并及时反馈问题,实现从事后管控向提前介入、全程跟踪方式转变。积极制定执行权力清单,明确执行实施和执行裁决权限。并针对不同阶段列明具体项,确保执行法官权责明晰;同时对法官助理、书记员在执行工作中的具体职责作出明确规定。在此基础上根据实际需要不断加强人力物力配备,将执行局人数补充至超过中央关于执行人员达到全院编制总数15%的要求,并在公车改革背景下进一步扩充执行用车数量。另外还要探索构建执行警务保障机制,组建专门的执行司法警察队伍,执行司法警察在执行法官的指挥下依法履行警务保障职责,且日常考勤、考核由执行局负责,有效满足执行工作的警力需求。

    (四)狠抓执行信息化建设,打造数字化执行指挥中心。按照法院信息化建设3.0版目标要求,实时记录执行法官现场执行情况,倒逼规范执行行为,在重大执行行动中,执行现场要能够与指挥中心实时连线,便于主管领导同步指挥,便于上级法院了解执行难点,及时调度资源,提高执行合力,使得上下一体、内外联动、规范高效、反应迅速的执行指挥体系的形成。同时利用执行指挥中心的各类办案辅助系统,实现案件网上流转、数据自动生成、流程预警监控等功能,提升执行案件管理的智能化水平。要不断拓展网络查控的功能和范围,努力通过数字化手段解决被执行人人难找、财难寻的问题。强化信用惩戒措施。按照“纳入是常态,不纳入是例外”的要求,将不履行法律义务的被执行人基本信息上传“全国法院失信被执行人名单信息公布与查询”平台,并在主流媒体以及本院公告屏、微信、微博等广泛公开,让其曝光在公众视野下无处遁形。同时大力推动失信联合惩戒机制建设,积极借助财政、金融、工商等部门力量,对列入“黑名单”的失信被执行人在从事特定行业、任职资格、高消费等多个方面予以严格限制,让其一处失信、处处受限、寸步难行。

    (五)细化执行转破产程序进一步落地。最高院在《关于落实“用两到三年时间基本解决执行难问题”的工作纲要》中指出,要建立执行与破产有序衔接机制,充分发挥破产法律制度消化执行积案、缓解执行难的功能。很多资不抵债的“僵尸企业”被执行人,大量长期未结案件和信访案件均出自这些企业。“执转破”或者普通破产案件的审理,无疑具有缓解执行难的强大功能。经过调研笔者认为存在深层而具体的原因阻碍破产功能的发挥。首先是破产审理部门顾虑较多,不愿受理破产申请。因为历史原因认为破产程序就是地方党委政府的维稳工具,是否受理破产要满足地方党委和政府的政策需求。由于存在“假申请破产、真中止执行”的恶意行为,对假破产真逃债充满疑虑。再次法院自身化解协调矛盾的能力无法满足审理破产案件的需求。同时破产费用难题一直未能真正解决。根据《关于审理企业破产案件确定管理人报酬的规定》,债务人财产不足以支付管理人报酬和管理人执行职务费用的,管理人应当提请人民法院终结破产程序。因此如果在审查债权人提出的破产申请时没有发现债务人任何财产,申请破产的债权人又不愿意垫付管理人报酬等必要的破产费用,则必然形成进行破产程序的事实障碍。加之当事人启动破产动力不足。破产立案难、成本高、耗时长;普通债权人面临“替他人做嫁衣”的风险;被执行人由于破产程序可能会使企业财务全部资产情况均被曝光并处置,一般更不愿意主动提出破产。破产企业机械多为成套设备,部分处置导致剩余设备整体价值受损严重,全部处置又受到买方数量较少的限制等问题,破产程序复杂且难度较大。因此要通过大数据分析筛选出具备执行转破产可行性的被执行人,然后联合破产审理部门和执行部门共同研究具体方案,特别是要依靠地方党委统筹各方的作用,在职工安置、重大财产处置等方面紧密配合司法程序的进行。不追求数量,而重视“执转破”在消化执行案件、化解社会矛盾方面的示范效应。

    (六)有效解决法院与公安机关协同“查人找物”问题。最高院与公安部多次联合下发文件,就“基本解决执行难”信息共享和查控协作机制建设给予指导,但联动机制建设和运行尚待进一步完善。作为被执行财产的机动车辆的查控联动机制。目前针对机动车辆的执行措施是公安交警部门协助法院采取“活封”形式,当依法需要进行处置时,经常出现法院无法控制车辆的窘境。公安交警部门在被执行车辆监控方面可以有效协助人民法院实现强制措施目标。要借鉴浙江、广西经验,建立“协助控制被执行车辆对接联络工作机制”。交警在查扣被执行车辆后,在第一时间通知法院,法院应当在指定时间内到达车辆查扣现场接收。在协助执行过程中引起的纠纷与争议,由法院负责处置;协助执行过程中产生的相关费用由法院在接收车辆时即时付清。同时公安机关应发挥技术和职权优势,实施临时控制措施查找被执行人行踪、打击躲避执行行为。与此同时解决司法拘留“送监难”问题。司法拘留“送监难”是全国法院面临的问题,在“基本解决执行难”过程中尤为突出,直接影响司法拘留对打击被执行人和震慑被执行人的重要作用。拘留所根据自身管理需要和部门规定,对具有疾病病史的被执行人治疗和健康状况不能做出科学评估,直接建议法院另行处理,拒绝接收。更有担心被执行人自残等原因拒收。因此建议对患有常见慢性病但又有一定危险性的被执行人采取特别监管措施,实现宏扬人道主义精神与维护法律权威目的的统一。综合以上因素要将有关部门支持“基本解决执行难”工作纳入综治和平安建设范畴。将综合治理解决执行难工作进行专项考评。将协同配合法院执行工作纳入综治和平安建设考核体系。对协助执行不力的义务单位,在综治考评中实行“一票否决”;对有失信行为的机关、企事业单位、社会团体,撤销或者不得评选各项荣誉称号。

    (七)加强执行规范化建设,深入推进阳光执行。加强执行行为规范,认真落实上级法院文件,明确执行过程中的应为、禁为行为和时限标准,把执行权力关进制度的笼子里。加强执行工作督查,定期对案件财产保全、财产查控、评估拍卖等关键环节以及终结本次执行程序的适用情况进行检查,及时纠正不当行为,努力杜绝消极执行、选择执行等问题。要强化执行公开平台建设,依托中国执行信息公开网以及法院官网等载体,及时、准确向人民群众公布执行流程中的37个关键节点信息和各类执行法律文书,切实提升司法透明度。要坚持把思想政治建设作为核心,深入推动“两学一做”常态化制度化,在执行局设立专职党支部书记加强党建工作,教育引导干警强化“四个意识”,永葆忠诚为民本色。坚持把提升业务素养作为重点,定期开展业务培训,大力推进网络教学,努力为干警成长成才提供优质条件。坚持把作风建设作为关键环节,认真开展廉政谈话和警示教育,扎实开展不作为不担当问题专项治理和从严治院正风肃纪集中整治,加强关键环节和重点岗位的管理监督,确保执行队伍苦干实干、清正廉洁。要广泛接受各方监督。认真办理涉及执行工作的代表建议和委员提案,积极召开执法监督员座谈会征求相关意见,并把邀请检察院列席听取执行工作汇报作为常态化工作,有力推动执行工作水平的不断提升。另外,拓宽监督渠道,建立健全申诉信访案件随查制度,将申诉信访作为查找执行问题的重要途径,大力开展执行信访案件集中疏解工作,区别情况予以妥善解决,有力维护社会和谐稳定及人民群众合法权益。要严格6个月法定执行时限,案件久拖不执、久执不结的现象普遍存在,极大地影响了执行工作的公信力,人民群众意见很大。必须进一步严格落实6个月法定执行时限制度,切实加强对执行时限的监控、管理。所有到期未结案件必须报经合议庭评议;需要延长办案期限的,要依法报局长、院长审批;对超过6个月未结案件和终结本次执行程序的案件,逐案建立台账,逐案进行评查,逐案向上级法院报备。超期执行案件数不得超过最高法院所规定的比例,否则对执行局长进行约谈。

    (八)转变办案理念,摒弃传统落后的办案经验,加强业务学习。近几年最高人民法院密集出台了一系列有关执行的法律法规和司法解释,同时也开发推出新的办案系统和执行指挥中心两套系统,更是还有网络司法拍卖、一案一账户等。因此各执行领导和普通干警都要认真学习各项法律法规和操作手册,熟练掌握法律规定和使用方法。要认真录入办案节点信息利于执行信息公开,用好系统里的各项功能措施亦能提升自己的办案效率和效果。要始终盯紧“四个90%和一个80%”的指标,将各项执行工作对照指标制定详细的作战图,用足用好各项执行措施,大力发挥执行信息化建设成果,对照问题反馈清单逐一梳理执行工作,确保能够顺利完成第三方评估的验收,实现基本解决执行难。

    (九)加大执行宣传力度。面向社会主动召开新闻发布会,主动介绍执行工作新进展,加强与主流媒体合作,讲好“执行故事”,不断宣传执行工作所取得的新成效。通过群众喜闻乐见的形式,在报纸、广播、电视、新媒体、户外广场、社区等平台或场所,全面展示一定时期内执行工作所采取的措施及其成效,进一步扩大影响。加大对失信被执行人的曝光力度。进一步落实失信被执行人名单制度,迫使被执行人自动履行法律义务;选择正反两方面典型案例对失信被执行人进行曝光;对人民法院依法所采取的拘留、罚款、限制出境、限制高消费特别是打击“拒执”犯罪的有关举措,大张旗鼓地进行宣传报道,惩戒失信、褒奖诚信,营造强大舆论攻势,促进社会诚信体系建设。宣传对执行难的理性认识。通过案例剖析、研讨会等多种方式,向全社会宣传关于执行不能与执行难的界定,增强当事人对执行难的理性认识。让当事人深刻认识到,被执行人无财产可供执行、丧失履行能力的案件虽然在形式上表现为生效法律文书确定的权利义务未能最终实现,但其本质上属于当事人面临的商业风险、交易风险或法律风险,不应纳入执行难的范畴。要充分利用各种新闻平台,加大宣传力度,凝聚全社会理解执行、尊重执行、协助执行的广泛共识,推动形成良好的法治环境。

    (十)建立健全奖惩机制。认真开展自查、评查、督查和巡查工作。对超过6个月未执结的案件和终结本次执行的案件进行重点评查;同时对执行工作重点开展司法巡查;根据工作情况,定期进行通报。建立工作激励机制。年底要召开隆重的表彰大会,大力表彰执行工作先进集体和个人,并给予一定的物质奖励;并大张旗鼓地予以宣传报道。对在执行工作中表现特别优秀、符合干部选拔任用条件的,将优先提拔使用。

    结语

    “基本解决执行难”是一次力度空前的专项工作,更是一次长达数年的执行改革;不仅是向全国人民作出的庄严承诺,更是全国法院不遗余力的真抓实干;不仅是弥补人民法院执行工作短板,更是全面构建法院现代化执行体系。通过实现执行工作的“一性两化”即强制性、规范化和信息化,建立执行工作的长效机制。但是要深刻认识到此项工作的开展更主要的目的和最重要的结果就是建立起执行工作良性循环的长效机制,要本着这个终极目标建立规范的执行办案操作流程和有效的案件节点管控等工作,我们的执行工作也就能真正做到依法、公开、规范,让每个案件当事人都感受司法的公平正义。

    作者:孟村回族自治县人民法院  

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