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刘黎明:浅议如何借力司法大数据完善执行指挥中心实体化运作
来源:中国法治 作者:刘黎明  日期:2018/12/29 字体: [大][中][小]

    最高人民法院提出,“用两到三年时间,基本解决执行难问题,破除实现公平正义的最后一道藩篱”,同时随着大数据成为时代发展的重要背景,解决人民法院执行难问题有了新思路和新方式,通过执行指挥中心实体化运作积极融入大数据时代,是基本解决执行难的必经之路。近年来,各级法院不断从实践中总结反思,整合执行指挥中心功能,升级换挡,努力打造执行工作的“最强大脑”,为执行工作运转提供“最细管理”及“最全服务”,从而在根本上提高执行工作质效,提升执行工作的信息化、精细化、团队化、集约化、规范化水平,真正成为解决“执行难”的有力武器。笔者以所在法院执行指挥中心近段时间以来的信息化、精细化、集约化、规范化水平的提升为切入点,本文从执行指挥中心的建设计划、具体实施、取得效果及存在问题等方面进行调查分析,最后分析总结经验,提出建议,探究执行指挥中心功能的再完善、再提高,与各位同仁共研。

  一、现实情况下执行指挥中心的现状

    (一)精准职能定位,建立组织架构。近年来,执行案件迅猛增长,执行工作面临着难度大、压力大的严峻形势。优化执行资源、提升执行效率,是法院执行部门的迫切需求。笔者所在法院深刻分析工作现状,主动找寻突破途径,把建设执行指挥中心作为破解难题的有效手段。2016年10月,设立执行指挥中心,中心的建立及试运行为“基本解决执行难”奠定坚实基础

    (二)人员设备到位,实现科学管理。执行指挥中心建立后,笔者所在法院院党组高度重视,从办公用房、硬件配备、人员调配等多方面予以重点安排,逐步做到了编制、机构、人员、设备、职能的全部到位,实现了执行指挥中心的实体化运作。各岗位工作人员明确责任、各司其职,同时在办公配置上作调整,全面改造,配置了大屏幕、指挥台等硬件设施,车辆配备移动终端,执行人员配备单兵装备。执行指挥中心将集中查控、司法网拍、失信名单录入、接受举报、执行公开、信访接待等功能全部整合、统一管理,较好地理顺了执行工作事务流程,提高了执行快速反应能力。为进一步提升执行指挥中心运作效率,不断结合实际对执行指挥中心升级提速,进一步细化分工、明确职责,力求集约化、规范化、精细化管理执行事务。升级后的执行指挥中心分成查控文书制作、外勤保全、繁简分流、案件实施、网络拍卖、终本案件管理、指挥联动、综合等组,配备了电脑、监控等设施,配足了车辆、警具、4G单兵装置等保障设施,执行指挥中心协调更顺畅、分工更精细、定位更准确、行为更规范。

    (三)完善了执行指挥中心运转流程。自当事人来院申请强制执行,案件即进入执行指挥中心运转,各个小组相互衔接、密切配合,通过事务性流程的环环相扣,确保案件及时推进。1、受理立案5个工作日内,核对申请人及被执行人基本信息、申请人联系方式、诉讼中查控的财产,填报被执行人财产线索,告知执行风险。10日至20日内由查控组完成核查申请执行人提供的财产线索;通过“点对点、总对总”网络查控系统对被执行人的银行帐户、支付宝、微信等网络帐户、有价证券、工商资料和股权实施查、冻、扣;限制被执行人企业的法定代表人变更;对不动产、车辆进行查询和查封;对当事人的到期债权实施查询和冻结。缩短查询查控被执行人财产信息的时间和周期。5日内由文书制作组统一制作文书,并按送达地址确认书向被执行人送达执行通知书、报告财产令等相应执行文书材料。如需委托执行,则通过委托执行管理系统,集中发送委托执行事项请求。2、按照繁案精办、简案快办的原则,对已经完成查控、送达后的执行案件进行繁简分流,标的不大财产线索明确的、保全到财产足以清偿债权的、通过向有关单位发送协助执行通知书可以办结的行为执行案件、当事人可能和解或可能自动履行完毕的案件。并分流至简易执行组,在3个月内结案归档。对查有财产需处置的案件;涉及人员众多的群体性案件;案情疑难复杂、法律关系存在冲突的案件;在辖区内有重大影响的案件;上级法院指定执行的案件等。交由执行实施组和执行繁案组,实施。对无财产可供执行,且经再次查询财产无果的案件,由终本案件管理组约谈当事人,进行程序终结。3、涉及需司法拍卖的,在案件分流后7日内,由财产处置组对有需要处置的财产发布公告、录入信息、向网络服务提供者提供拍卖信息,同时负责网拍咨询、拍品看样、签署成交确认书及其他网拍辅助工作。4、对简易案件中执行到位的案件款,由承办人开具领款通知单,由财务室在7个工作日将钱款发还申请执行人。对复杂案件中网拍成交的案件,由承办人在案款到帐后10个工作日内制作完成财产分配表,由财务室完成款项发放。结案后由案件管理组负责案件材料的扫描、报结、装订、归档等。

    二、建立执行指挥中心的意义

    执行指挥中心的建立运行,体现了执行信息化建设水平的提升,利用信息化技术手段,构建覆盖全面、内外联动、快速反应的一体化执行指挥中心系统,整合了案件管理、执行联动、网络查控、信息公开、协调指挥、快速反应、监督管理等业务职能。升级后的执行指挥中心,事务性工作处理效率有了质的提高,大大地加快了执行案件进展流程。

    (一)进一步提升了办案效率。中心成立后,将接待当事人、查控财产、寄送执行通知书、司法拍卖等事务由专人在指定时间内完成,并将简单案件分流出来,这不仅加快了简单案件的办结速度,又能让执行法官全身心投入到复杂案件的处理中,提升了处理财产的效率。中心的流畅运转使执行态势保持良性运转,通过查控财产更及时、司法拍卖周期更短、与其他行政机关对接更流畅、集中行动更频繁等方面的提速,缩短了执行案件处理期限。  

    (二)进一步促进了司法公开。利用4G单兵、执法记录仪等现代装备,执行过程变得愈加可视化,在实施搜查、集中执行、强制清场等行动中全程录音录像,当事人可随时查询,确保了案件执行公开透明及规范化。指挥中心已成为展示执行工作、解答群众疑惑、接受社会监督的执行公开信息平台,中心接待组是直接面向群众的对外窗口,承担着案件进展查询、网拍事宜询问、投诉信访接待等职能,最大限度地向社会公开执行工作情况,提供更实在、更即时、看得见、感受得到的公开服务,着力推进“阳光司法”建设

    (三)进一步完善了联动机制。执行指挥中心的集中财产查控及统一协调联动等功能,让信息共享更及时、让资源管理更集中、让协助配合更紧密,较好发挥了统揽全局、联动各方的优势。被执行人纳入失信名单。联动查控网络的建立,有效解决了债务人借管理漏洞转移隐藏财产、逃避义务的行为,促进联合惩戒机制及社会征信体系的建立,推动齐心协力破解“执行难”。

    三、执行指挥中心实体化运作的困境

  法院执行指挥中心是大数据时代的产物,全国各地法院执行指挥中心逐步做到了编制、机构、人员、设备、职能的全部到位,实现了实体化运作。但是,执行指挥中心实体化运作也存在不足和需要完善之处。

    (一)观念层面,思维方式不匹配。大数据时代不仅是技术变革,也包括思维方式的转变,而工作人员可能由于对社会发展新形势、技术发展了解不充分,仍然停留在传统工作状态,存在“吃老本”现象,造成工作能力与工作要求不相适应的现象

    (二)运行层面,体制机制不能实现兼容。执行指挥中心主要依托大数据、互联网等信息化手段,但同样也离不开传统体制机制的联动配合。一方面,法院系统内部迫切需要理顺体制。执行指挥中心需要提供执行案件态势、执行节点、财产查控、移动执行、信用惩戒、执行案款、执行公开、执行监督、执行诉讼服务、执行预警等十四项功能,但是由于各级法院工作人员跨院、跨部门的纵向和横向的信息沟通与共享不足,难以形成解决执行难问题的整体合力。另一方面,执行指挥中心实体化运作需要多部门的配合。目前“总对总与点对点”网络执行查控系统已初步建立,但仍然存在着若干查控盲区,某些类型的被执行人财产,尚未纳入现有的网络查控系统。公安、民政、工商、银行等部门在各自业务范围内均建立了数据库,然而要完全消除行业间的壁垒,仍有很长的路要走

    (三)技术层面,专业手段不能保持同步。在大数据时代,得数据者得未来,执行指挥中心实体化运行离不开数据,在数据应用中提高智能化、规范化、科学化、精细化水平迫在眉睫。最高人民法院2013年开始建立查人找物信息化系统,形成了“总对总”的网络查控系统,联网单位逐渐增多,功能逐渐完善,但这个系统也仍然存在薄弱环节,一些数据依然难以获得,例如尚未实现不动产统一网络查控、尚未实现全部金融理财产品的查控等。同时,大数据运用的范围越广,其所带来的安全隐患也越大,亟需通过制度管理和惩戒机制的双重保障规避大数据利用中的风险。

  四、执行指挥中心实体化运作路径

  执行指挥中心实体化运作本质上不是解决技术问题,而是通过大数据在执行过程的广泛应用,运用互联网思维改变传统思维模式和行为方式,提高法院执行工作现代化水平。

  (一)要实现从碎片化到系统化转变。执行指挥中心是将执行过程中案件管理、司法查控、案款管理、执行指挥、执行公平、司法网拍、信用惩戒等功能整合的系统化平台,必须整合法院所有执行案件相关的信息和外部执行协作相关信息,提供可视化、智能化的指挥、协调与管理决策信息支撑。将事务性工作和统一管理职能集中到执行指挥中心,提升数据化、信息化、实战化水平,实现执行指挥中心“最强大脑”与执行团队“最强团队”的有机结合和紧密配合,利用大数据、云技术,整合执行指挥中心,建立行之有效的“网上执行局”系统,让“精准执行”发力生威。但也需要积极争取社会支持,把破解执行难的工作主体从单一依靠法院转变为依靠多元的社会力量。失信现象从根本来说是社会诚信缺失导致。建立健全社会征信体系、褒奖诚信、惩戒失信有助于树立裁判权威,提升司法公信力,从根本上化解执行难。要强化全媒体社会宣传。通过平台、繁华路段电子显示屏、公交移动电视、报纸、村居社区公告栏、微信公众号等载体公布失信被执行人信息、发布典型案例等方式,在全社会形成震慑态势,引导全社会正确认识执行难与执行不能之间的区别,凝聚理解、尊重、协助执行的广泛社会共识。要善于依托专业化市场力量。执行指挥中心的信息化建设要加强与信息化开发公司的联系,密切配合,积极探索执行信息化系统与审判信息化系统的深度融合。同时以数据收集、储存为基础,对数据进行深入挖掘,并由此获得仅凭直觉难以发现的有用信息,进而揭示数据背后的执行规律,了解数据背后的司法需求,更好地解决执行难题。执行智能化是信息化的高级阶段,是与传统人工执行模式相区别的现代化执行模式,体现了国家治理能力和治理体系的现代化。当前,迫切需要通过智能化手段“让数据多说话、让数据多跑路”,实现信息提取和使用的高效便捷,让法院在对被执行人行踪及其财产的查控中,提高精准性和实效性。并完善相关职能,利用指挥信息系统,发挥大数据汇聚及分析功能,把指挥系统作为掌握执行办案信息的主渠道,通过系统数据交换,上下级法院联动,对外联络对接,充分发挥信息交换功能。利用指挥调度中心。执行指挥系统、视频巡检系统、单兵执行系统、应急调度系统等信息化执行装备,对执行情况进行指挥调度,做到指挥中心实时监督指挥执行行动,及时处理执法办案过程中出现的问题,下达执行指令,统筹协调执行力量。运用执行案件流程信息管理系统和执行质效分析管理模块,对现有案件办案流程实时监管。对执行实施类案件、异议复议类案件进行立案前审查把关。运用指挥系统对本院及辖区法院执行业务数据和执行质效进行汇总统计、分析研判、情况通报,对各类督办事项持续跟进,按照节点流程督促办理,为院领导制定决策提供依据。通过指挥平台及时掌握质效动态数据,对执行质效指导性指标完成情况,适时进行通报,用于督促执行工作;对综合管理情况、专项活动开展情况等及时进行总结和情况报告。

    (二)增强责任意识。执行指挥中心人员要紧紧围绕院党组关于“决战决胜基本解决执行难”工作部署,对照“第三方评估指标体系”要求,以提升执行工作质效为目标、以服务执行团队为目的,按照职责分工开展工作,充分发挥指挥中心“三统一”作用。并强化职责落实。执行指挥中心工作人员要熟记16项基本职责,加强信息化运用水平、提升业务技能、胜任本职岗位,充分发挥大数据的汇总分析作用,为领导决策部署提供依据,让数据多跑路、让法官少受累,切实使指挥中心达到“上下一体、内外联动、规范高效、反应快捷”的要求。要把执行指挥中心运行规范化、常态化,充分运用指挥系统,切实发挥执行指挥中心作为信息交换中心、指挥调度中心、案件监督中心、决策分析中心和质效管理中心的职能作用。

    (三)完善执行体制机制,不断激发执行工作内生动力。科学调整执行机构设置。在充分调研、反复论证的基础上,积极先行先试,整合执行局内设机构,将原有的执行庭和综合科部门调整为执行指挥中心和执行实施中心两个部门。执行指挥中心下设综合指挥组、集约事务组。执行实施中心下设强制执行组和送达保障组,集中办理执行信息公布、执行案款发放、强制措施实施等方面工作;每个团队包含1--2名员额法官、4--5名法官助理和多名书记员和司法警察,集中行使执行案件实施权和裁判权。让执行工作中的体制性、机制性、保障性问题得到较大程度解决,大幅提高执行事项集约化办理能力,把执行员额法官从大量事务性工作中解放出来。同时大力推进执行案件繁简分流,将初次查控有财产可供执行的案件和保全案件交由执行指挥中心统一执行;对于其他执行案件,采取以实施中心为主体,指挥中心为辅助的工作模式;对于疑难复杂重大案件,要求全部上报审判委员会研究。加强执行内部监督,执行指挥中心每日检查实施中心办案情况,并及时反馈问题,实现从事后管控向提前介入、全程跟踪方式转变。积极制定执行权力清单,明确执行实施和执行裁决权限。并针对不同阶段列明具体项,确保执行法官权责明晰;同时对法官助理、书记员在执行工作中的具体职责作出明确规定。在此基础上根据实际需要不断加强人力物力配备,将执行人数补充至超过中央关于执行人员达到全院编制总数15%的要求,并在公车改革背景下进一步扩充执行用车数量。另外还要探索构建执行警务保障机制,组建专门的执行司法警察队伍,执行司法警察在执行法官的指挥下依法履行警务保障职责,且日常考勤、考核由执行局负责,有效满足执行工作的警力需求。

    (四)狠抓执行信息化建设,打造数字化执行指挥中心。按照法院信息化建设3.0版目标要求,实时记录执行法官现场执行情况,倒逼规范执行行为,在重大执行行动中,执行现场要能够与指挥中心实时连线,便于主管领导同步指挥,便于上级法院了解执行难点,及时调度资源,提高执行合力,使得上下一体、内外联动、规范高效、反应迅速的执行指挥体系的形成。同时利用执行指挥中心的各类办案辅助系统,实现案件网上流转、数据自动生成、流程预警监控等功能,提升执行案件管理的智能化水平。要不断拓展网络查控的功能和范围,努力通过数字化手段解决被执行人人难找、财难寻的问题。强化信用惩戒措施。按照“纳入是常态,不纳入是例外”的要求,将不履行法律义务的被执行人基本信息上传“全国法院失信被执行人名单信息公布与查询”平台,并在主流媒体以及本院公告屏、微信、微博等广泛公开,让其曝光在公众视野下无处遁形。同时大力推动失信联合惩戒机制建设,积极借助财政、金融、工商等部门力量,对列入“黑名单”的失信被执行人在从事特定行业、任职资格、高消费等多个方面予以严格限制,让其一处失信、处处受限、寸步难行

    (五)细化执行转破产程序进一步落地。最高院在《关于落实“用两到三年时间基本解决执行难问题”的工作纲要》中指出,要建立执行与破产有序衔接机制,充分发挥破产法律制度消化执行积案、缓解执行难的功能。很多资不抵债的“僵尸企业”被执行人,大量长期未结案件和信访案件均出自这些企业。“执转破”或者普通破产案件的审理,无疑具有缓解执行难的强大功能。经过调研笔者认为存在深层而具体的原因阻碍破产功能的发挥。首先是破产审理部门顾虑较多,不愿受理破产申请。因为历史原因认为破产程序就是地方党委政府的维稳工具,是否受理破产要满足地方党委和政府的政策需求。由于存在“假申请破产、真中止执行”的恶意行为,对假破产真逃债充满疑虑。再次法院自身化解协调矛盾的能力无法满足审理破产案件的需求。同时破产费用难题一直未能真正解决。根据《关于审理企业破产案件确定管理人报酬的规定》,债务人财产不足以支付管理人报酬和管理人执行职务费用的,管理人应当提请人民法院终结破产程序。因此如果在审查债权人提出的破产申请时没有发现债务人任何财产,申请破产的债权人又不愿意垫付管理人报酬等必要的破产费用,则必然形成进行破产程序的事实障碍。加之当事人启动破产动力不足。破产立案难、成本高、耗时长;普通债权人面临“替他人做嫁衣”的风险;被执行人由于破产程序可能会使企业财务全部资产情况均被曝光并处置,一般更不愿意主动提出破产。破产企业机械多为成套设备,部分处置导致剩余设备整体价值受损严重,全部处置又受到买方数量较少的限制等问题,破产程序复杂且难度较大。因此要通过大数据分析筛选出具备执行转破产可行性的被执行人,然后联合破产审理部门和执行部门共同研究具体方案,特别是要依靠地方党委统筹各方的作用,在职工安置、重大财产处置等方面紧密配合司法程序的进行。不追求数量,而重视“执转破”在消化执行案件、化解社会矛盾方面的示范效应。

    结语

    执行工作体制机制改革,是我国司法体制机制改革的重要范畴。探索民事执行工作体制机制改革这一重大任务,这也是一次千载难逢的挑战和机遇。人民法院全体工作人员要高度的重视,从整体上、宏观上、战略上进行规划设计,积极稳妥、扎实有序地推进执行指挥中心建设工作。为我国民事执行工作体制机制改革提供宝贵意见。(孟村回族自治县人民法院)

    参考文献

    1、刘明玉《关于执行指挥中心实务运行的现实思考》2015年11月01日发布于华律网

    2、曾笑欣《广西高级人民法院建立执行指挥中心调查报告》广西大学学报2014年

    3、严剑漪、邱悦、唐良源《织一张智慧执行之网—上海法院执行指挥中心》《上海人大月刊》2017年

    4、娄银生、施巍峰、韩震《睢宁县法院执行指挥中心信息化建设调查》人民法院报2016年6月16日

    5、浙江省路桥区人民法院《路桥区人民法院执行指挥中心工作机制》2018年8月发布于浙江省路桥区人民法院网

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