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行政诉讼案件中行政机关负责人出庭应诉情况的调研报告
来源:中国法治 作者:刘黎明 张丽娟  日期:2019/10/17 字体: [大][中][小]

    随着法治化建设的推进,行政机关负责人出庭应诉制度已经确立,但落实到实践中尚存在很多问题。探索行政负责人出庭制度,总结提炼出该制度的实施现状及目前较突出的行政负责人出庭率低的情况,并从主客观两个方面分析了行政负责人出庭率低的原因,从制度本身上提出建议,将"行政负责人"的范围明确化、将应诉案件的种类丰富化以及行政负责人在开庭前的应诉准备充分化,有助于实现人民群众对政府的监督,有助于通过个案的应诉增加对行政管理现状的了解并进一步完善有关行政管理和服务工作。该制度对于促进行政争议的实质性解决发挥了重要作用,但运行中也存在一些需要完善的地方,推进行政机关负责人出庭应诉的重点和难点在于推进行政机关负责人出庭应诉,为了解行政机关负责人出庭情况,孟村法院进行了调研,通过工作做法,分析存在的问题,提出相关意见建议,以期促进行政审判工作的进一步发展。

    一、行政机关负责人出庭应诉情况

    孟村法院受理的行政诉讼案件基本上是以行政机为被告的案件,而行政机关负责人由于工作忙等原因出庭应诉率偏低。2019年1月1日至2019年9月30日,孟村法院共审理行政案件19件,其中行政机关负责人出庭应诉的案件为1件,行政机关负责人出庭应诉率不足5%。其中行政机关正职负责人出庭应诉的仅有1人,是乡政府镇长。行政机关副职负责人出庭应诉的有公安局副局长等。未开庭审理的6件行政诉讼案件,从递交的授权委托书上显示,也均为副职和相关人员出庭。行政机关负责人出庭应诉的案件类型主要有:行政处罚、政府信息公开、行政许可、不履行法定职责、行政复议等。行政机关负责人出庭应诉的案件87%以驳回原告诉讼请求结案,9.7%以原告主动申请撤诉结案,3.3%以原告无正当理由未到庭按撤诉处理结案。

    总体来看,行政机关负责人出庭应诉呈现以下特点:

    1、行政案件有胜诉把握的行政机关负责人出庭多,没胜诉把握的行政机关负责人出庭少。出庭的行政机关负责人对于是否胜诉非常敏感,认为自己出庭了还败诉非常没有面子,且代表整个机关,败诉会使得整个机关形象受影响,因此行政机关负责人会选择胜诉率较大的案件出庭应诉。

    2、行政机关负责人推行方式多样,但推行难度仍然较大。推动行政机关负责人出庭主要有法院推动、政府主导、人大主导三种形式,实践中以法院推动为主,大多通过法院直接向行政机关负责人个人下发出庭应诉通知书的形式推动,本来行政机关负责人出庭应该由行政机关推动,由法院推动的结果是行政机关并不热心,大多数行政机关负责人是迫于政府领导的压力而出庭,真正自觉出庭应诉的少之又少。

    3、行政机关副职负责人出庭多,正职负责人出庭少。根据最高人民法院发布的司法解释的规定,行政机关负责人包括行政机关的正职和副职负责人。由于正职负责人负责全面工作,较副职负责人更为忙碌,所以实践中行政机关负责人出庭一般以副职负责人出庭为主。

    二、孟村法院处理此类案件的经验做法

    (一)合理确定应当出庭应诉的案件类型。行政机关负责人承担着繁重的行政事务,不可能经常出庭应诉。对于确有必要出庭应诉的案件,依法通知。对于首次被诉的行政机关,依法通知其负责人出庭应诉。对于其它行政机关,根据案件具体情况,如果属于涉案标的大、新类型、涉及众多合法权益等情形的行政诉讼案件则依法通知行政机关负责人出庭应诉。

    (二)妥善安排出庭应诉通知书的送达时间。根据相关法律规定,行政诉讼案件开庭三日前应通知当事人和其他诉讼参与人。对于通知行政机关负责人出庭应诉的案件,尽量安排在周五开庭,提前一周向行政机关负责人本人送达出庭应诉通知书,并尽量在开庭前一周前送达,以便行政机关负责人知晓此事并妥善安排工作,在无法出庭的情况下委派副职负责人出庭。同时尽可能在庭前与行政机关负责人进行沟通,引导其积极出庭应诉。

    (三)以讲座观摩为契机强化出庭应诉意识。先后3次向公安局等行政机关的430余名干部进行专题讲座,重点就出庭应诉相关内容进行讲解,使与会人员加深对出庭应诉制度的了解,进一步提高其出庭应诉意识。支持行政机关通过观摩庭审提升出庭应诉能力,先后2次组织130余名机关干部观摩案件审理,取得了良好的效果。

    (四)充分利用信息宣传促进行政机关负责人出庭应诉。通过信息报送、官方微博、微信、网站等渠道宣传报道行政机关负责人出庭应诉案例。并向行政机关主管法治的负责人和法规处负责人发送行政审判判决书。5、重视出庭应诉实效而非出庭应诉数量。行政机关负责人出庭应诉制度的核心价值在于解决行政争议而非作秀,在于应诉实效而非应诉数量。而且,对于被告多为行政机关的行政诉讼案件,片面强调出庭应诉数量也是不现实的。因此要认真研究案情,对于行政机关负责人确有必要出庭应诉的案件,才依法通知。

    三、行政机关负责人工作存在的主要问题

    (一)相关规范性文件可操作性不强。因农村集体土地或者国有土地上房屋征收补偿等引发的社会影响重大的一审共同诉讼、集团诉讼案件;因行政行为致使公民死亡或者全部丧失劳动能力而引发的一审行政赔偿案件;因撤销行政许可、吊销许可证或者执照、责令停产停业或者行政行为致使公民丧失主要生活来源而引发的一审案件;对本行政机关行政执法活动可能产生重大影响的一审案件;上级行政机关或者人民法院要求行政机关负责人出庭应诉的案件,都是对公民人身和财产权益产生重大影响以及社会影响重大或者具有法治规范意义的案件,对这些案件有必要要求行政机关负责人必须出庭应诉,但司法实践中符合上述情形的案件极少。人民法院要落实行政机关负责人出庭制度,主要根据案件具体情况审查判断是否依法通知行政机关负责人出庭应诉。

    (二)重出庭应诉率,轻出庭应诉效果。部分行政机关对行政机关负责人应该出庭应诉的案件数量规定了底线,防止行政机关负责人因各种原因逃避应诉。但是规定仍存在规范数量过少、随意性较大、下限设定不合理等问题,导致部分行政机关出庭应诉率高而实际效果差的虚假景象。另外,应诉水平不高的情况客观存在,有的行政机关负责人对行政相对人的举证质证,不能做出有效回应;有的行政机关负责人存在敷衍了事、不关心行政争议能否实质性解决等情况,导致案件协调解决难度加大;有的行政机关负责人出庭应诉有“作秀”嫌疑;有的行政机关负责人顾忌“面子”,并非参加所有的行政案件,而是筛选一些胜诉把握较高的案件出庭应诉。

    (三)行政机关负责人出庭应诉工作落实不均衡。对出庭应诉提出具体要求,并将出庭应诉情况纳入法治建设考核。但是各部门工作落实不均衡,有的部门宣传强调多,具体措施缺乏;有的部门存在抵触心理,负责人及工作人员拒不出庭,出现对法院送达法律文书、调查案情不合作等情况。实践中,有的行政机关负责人能够积极出庭应诉,在法庭上直接阐述自己的观点,宣讲国家法律和党的政策,促进行政争议及时化解。庭后针对在庭审中发现的问题进行有针对性地整改,并以规范性文件等形式完善执法机制。有的行政机关负责人出庭应诉只是宣读一下答辩意见。也有极少数的行政机关负责人出庭不出声。

    (四)行政机关负责人不出庭应诉的责任追究力度不够。行政机关负责人出庭应诉义务规定在总则部分,而未规定在具体条文中,这说明行政机关负责人出庭应诉属于行政诉讼的基本原则,应当采取适当措施推动行政机关负责人出庭应诉。一般是发出通知,对行政机关负责人不能出庭应诉的,可以要求其说明理由。实践中,部分行政机关负责人多以开会等为由拒不出庭,法院可以采取的进一步措施不多。

    (五)对行政机关负责人的具体范围理解不一。虽然司法解释明确规定行政机关负责人包括行政机关的正职和副职负责人。但如何理解行政机关负责人,存在分歧。有的观点认为,行政机关负责人应当包括行政机关下设机构或者部门的负责人。有的观点认为,行政机关负责人应当包括行政机关党组成员。实践中有的行政机关委派部门负责人,有的委派没有相应行政级别的党组成员以行政机关负责人身份出庭应诉。

    (六)称谓不规范。应当出庭应诉的行政机关领导称谓五花八门。有称为“行政首长”的,有称为“行政机关法定代表人”的,有称为“行政单位领导”的,有称为“行政机关应诉负责人”的,也有称为“行政机关负责人”的,不一而足。建议各地制定或修订规范文本时,根据新《行政诉讼法》及其司法解释精神,将应当出庭应诉的被行政机关领导人称谓统一规范为行政机关负责人,包括正职负责人和副职负责人。其次概念不明确。一审被告显然属于“被诉行政机关”,这一点在司法实践中没有争议。但是当一审被告在二审或者再审程序中诉讼地位并非被上诉人时,其是否仍然属于“被诉行政机关”,一些行政机关存在不同理解。有些行政机关认为仅原审被告和二审或再审程序中的被上诉人属于“被诉行政机关”,在其他情形之下均无出庭应诉的义务,与行政机关负责人不愿出庭、不敢出庭的心理相结合,导致行政机关负责人出庭应诉率低下。最高人民法院在《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第5条规定和行政诉讼法第3条第3款规定的“行政机关负责人”,包括行政机关的正职和副职负责人。行政机关负责人出庭应诉的,可以另行委托一至二名诉讼代理人。按照通俗理解,行政机关负责人仅包括法定代表人和担任副职领导职务的人。但是现实比法律预设的要复杂,实践中有些人既非行政机关正职负责人,也非副职负责人,却分管某些方面的业务并参与行政机关的决策,囿于法律和司法解释的规定,上述人员出庭应诉却不能视为被诉行政机关负责人出庭应诉。名义上作出行政行为的机关和行政行为的实施机关不一致时,被诉行政机关负责人的界定不科学。名义上作出被诉行政行为的机关并不了解该行政行为的具体情况,实施行政行为的行政机关更加了解案情。按照现有规定,应由名义机关的负责人出庭应诉,但这样既不利于法庭调查和争议解决。而实施机关的负责人出庭应诉,又缺乏视同负责人出庭应诉的依据,被诉行政行为实施机关的负责人出庭应诉面临着尴尬的局面。

    (七)行政机关与审判机关或当地党委联合制定规范性文件有违法治精神。有些规范性文件是由人民法院与人民政府联合发布,有些规范性文件是由人民法院与人民政府的职能部门如法制办联合颁行,也有些规范性文件是由人民法院与人民政府及当地党委三方联合制定颁行,这显然有违司法中立原则,也在一定程度上损害了司法的公正性和权威性。有违法治精神,其效果和最终结果往往是适得其反。同时规范性文件的部分内容明显违反依法行政原则,内容规定缺乏可操作性。

    (八)行政机关负责人出庭应诉的具体要求和职责规定不明确。尽管有些规范性文件对行政机关负责人的出庭应诉工作职责作了规定,但大多数规范性文件在这个问题上都规定得既不明确又不具体,甚至有些规范文本没有涉及到这方面的内容。出庭应诉的职责范围既包括资料收集和整理等庭前准备工作,也包括按时出庭应诉和不能出庭的事由及其核准程序,以及庭上的积极举证、质证和答辩等,这都应当在规范性文件中作出明确规定,以便落实责任。否则,行政机关负责人即使出庭应诉,也是“出庭不出声”和“走过场”而已。

    (九)过度考核影响司法权威。行政机关负责人出庭制度实施之初均是依赖于法治政府考核,以前如此,以后仍将如此或将更严格。但过多依赖法治考核,有损司法权威。随着立案登记制度的实施,更多的行政诉讼案件进入诉讼,行政机关负责人出庭的案件越来多。在目前司法环境下,行政机关为追求出庭率,将会迫使法院不得不跟着他们的时间表,频频改变庭期,审判主导将沦为行政主导,影响了司法权威。而对出庭率、败诉率的严格考评,更是加剧了法院依法行使审判权的压力,法院在拟判决被告败诉时,难免有所顾虑。虽然实践中行政机关负责人出庭应诉有助于行政纠纷的顺利化解,但在法治社会,法院解决纠纷并不依赖当事人的积极配合,也不可能得到所有当事人的积极配合。对行政机关负责人出庭应诉的过度考核,也足以反证司法权威之不足。从前期实施情况看,出庭率提高与败诉率并不成正比。何况,行政纠纷是否圆满解决,最关键在于生效裁判能否得到执行,当事人的合法权益能否得到及时有效救济。否则,即使出庭应诉率高达100%,其意义也不会很大。

    四、行政机关负责人出庭应诉制度的基本措施和建议

    (一)健全问责追责机制。健全行政机关负责人无正当理由不出庭应诉问责追责机制;通过制定司法解释细化具体的责任落实措施,真正使“行政机关负责人应当出庭应诉”成为必须执行的法律底线。把出庭与行政机关政绩及领导干部个人政绩挂钩,并追究其无正当理由不出庭的相应责任。对于出庭后不依法应诉、举证,导致案件败诉且造成重大社会影响的、未及时履行生效法律文书的、不整改应诉中发现问题进而使同类问题再次发生的情形,由有权机关追究其相应责任。同时将“被诉行政机关负责人应当出庭应诉”的履行实施情况直接写入“两会”政府报告中予以单独阐述。借助纪检监察机关的监督执纪问责职能,加强监督考核。完善事后的监督机制,行政机关负责人事后对争议的处理,对行政行为的调整是制度实效性实现的保障。为此党委、人大方面对行政机关负责人出庭应诉工作进行监督和协调,在行政机关负责人出庭应诉审批、备案通报、行政执法责任制的考核考评方面发挥作用。对行政案件行政机关负责人出庭应诉的结果进行检查。人大可将行政机关负责人出庭应诉工作纳入对干部的述职评议中,以此监督行政机关负责人的应诉工作。党委、人大可以通过筛选社会影响大、涉案人数多、有重大教育意义的案件,将其列入行政机关负责人应出庭应诉的案件,对行政机关进行督办。行政机关方面,在完善行政问责制度的同时,改变对单一应诉率的考核。将行政机关负责人出庭应诉率只是作为考核的一个方面而不是全部,对行政机关负责人案前、案中、案后的表现全方位考核,促进行政案件的实质性化解。着重关注行政机关负责人案后职责,落实行政审判结果并转变行政职能。

    (二)科学确定行政机关负责人出庭案件类型和数量。在保证不影响行政机关负责人正常行政管理工作的前提下落实出庭应诉制度,通过法律解释或者由最高人民法院通过制定司法解释予以明确,将应当出庭应诉的案件类型确定为:涉及人民群众切身利益和社会稳定的群体性行政诉讼案件;年内反复发生的同类案件;重大疑难复杂案件;社会影响较大或者涉案标的金额巨大的行政案件;涉及行政赔偿和补偿的行政案件;对本单位执法活动或者执法标准产生深远影响的行政案件;一审行政机关败诉,二审开庭审理的案件;争议较大的新类型案件;上级机关要求行政机关负责人出庭应诉的行政诉讼案件;行政机关负责人认为需要出庭的其他行政诉讼案件;人民法院认为行政机关负责人应当出庭应诉的行政诉讼案件。属于上述情形之一的,下发《行政机关负责人出庭应诉通知书》。在出庭要求方面,规定行政机关负责人案前、案中、案后不同的职责与义务,关键在于发挥行政机关负责人的案件评析作用与决断作用,化解官民矛盾并促进行政案件的妥善解决。同时,关注行政机关负责人案后职责,落实行政审判结果并助其转变行政职能。不能出庭的,限于有正当理由,且必须由被诉行政机关出具书面情况说明并加盖公章,还要提供必要的联系方式便于法院进行核实。正当理由包括:1、不可抗力。即客观上不可抗拒、不能避免且无法克服的原因。2、客观上不能控制的其他正当事由。行政机关负责人工作忙、有其他事务需要处理等不属于正当事由,一般性的会议也不属于正当理由。适当扩大“行政机关负责人”的范围。行政机关在党的领导下开展工作,党的机关和行政机关领导职务高度重合,这种情况在政府组成部门尤甚。因此建议将行政机关负责人扩大到同级党委负责人,将行政机关负责人的范围相对扩大到“参与分工”和“参与决策”的人员两大类,而不论其在同级党委或者行政机关中担任的具体职务。但是,县级以上地方人大常委会主任和副主任出庭应诉,乡镇人大主席和副主席出庭应诉不应视为行政机关负责人出庭应诉。

    (三)通过司法公开促进行政机关负责人出庭应诉。通过组织机关干部旁听庭审活动,让行政机关负责人了解行政诉讼程序,为出庭应诉做好准备。结合法院司法公开体系建设,将行政机关出庭应诉情况纳入司法公开范畴。选择典型案件通过外网、微博、微信等方式直播庭审,让群众了解行政案件审判情况,行政机关出庭表现,消除对行政诉讼的顾虑,倒逼行政机关积极应诉并提高应诉水平。同时,通过法院工作报告、法院网站、法院官方微信等形式向社会公布行政机关负责人出庭情况,促进行政机关负责人积极出庭应诉。同时加快智慧法院建设,促进案件审理更加公开、透明、高效。

    (四)构建行政机关负责人出庭应诉评价机制。行政机关负责人出庭之后是否出声、出声之后是否出彩不仅决定着个案庭审的实际效果,而且也决定着行政机关负责人出庭应诉制度的命运。为此赋予法官对行政机关负责人庭审表现的评价机制,法官应将行政机关负责人在庭审时的表现情况予以记载,设臵打分等级,并在庭审结束后以司法建议等形式送达行政机关,使得行政机关负责人能够对自己的表现得以充分了解,从而提高其应诉能力。以便于行政机关及其负责人全面了解出庭表现的实际效果,不断提升出庭应诉能力。与此同时行政机关应该将行政机关负责人的每一次庭审表现、行政争议的焦点、庭审结果和解决方案予以记录,整理成档案留存,以避免行政执法活动中出现类似问题。将行政机关负责人出庭应诉的次数和表现情况纳入行政机关绩效考核指标,以督促行政机关负责人从应诉观念和能力上进行改进。唯有如此,行政机关负责人出庭应诉制度才有可能真正促进行政争议的实质性化解。

    (五)继续加大司法建议落实力度。在行政纠纷多元化、复杂化的背景之下,司法建议作为柔性处理方式的优点得到充分展现。实践中,人民法院要在行政审判工作中积极开展司法建议工作。对个案审理中发现的行政执法方面存在的问题,及时向行政机关提出改进意见和建议。同时,进一步建立完善人民法院与行政机关之间司法建议发送、落实和反馈情况的信息沟通机制,并将行政机关落实反 馈情况纳入依法行政考核范围,提高司法建议回函率。

    (六)构建行政机关负责人应当出庭应诉而不能出庭的程序制约机制。现行规定中有的规定行政机关负责人应当出庭应诉而不能出庭,应当报经同级人民政府或上一级人民政府同意;或者应向同级政府法制机构书面说明情况;或者仅仅报同级政府同意。有的则规定行政机关负责人应当出庭应诉而不能出庭,应向审判机关书面说明理由;或者应当向人民法院说明情况;或者应事先向人民法院作出说明,经人民法院同意。这些规定的差异是显而易见的。从制度的科学性以及实施的有效性来讲,行政机关负责人应当出庭应诉而不能出庭的,应当事先书面向人民法院作出说明,并经人民法院同意。这里强调了程序上的事先,形式上的书面,审查主体上的法院,审查结果上的同意。这样规定的意义在于,既体现了行政权对司法权应有的尊重,也可以在很大程度上防止行政机关负责人出庭应诉的规定流于形式。

    (七)强化行政负责人出庭应诉系法律义务的观念。新《行政诉讼法》从国家基本法层面强调了“行政负责人出庭应诉”的法定义务;即便“不能出庭的,应当委托行政机关相应的工作人员出庭”。这表明了国家对行政负责人出庭应诉制度的基本态度。先前,行政负责人出庭应诉仅是政治倡导,缺乏法律强制依据,行政机关及其负责人以种种借口名义上和事实上拒绝出庭应诉,行政负责人出庭应诉靠法律主导推动落实,以及靠行政内部考核通报追责等手段才能得到落实的情况,将一去不复返。今后行政负责人无正当理由拒绝出庭应诉,就是违法,就应当承担相应的法律后果。各级政府应当率先垂范,成为积极履行行政负责人出庭应诉法律义务的楷模。

    (八)完善保障监督考核机制。此项制度的有效运行亦需要当地党委、人大、政府的支持和配合,有赖于相关配套机制的建立和完善。人大、党委方面,对行政机关负责人出庭应诉工作加强监督和协调,在行政机关负责人出庭应诉审批、备案通报、行政执法责任制的考核考评方面发挥作用。如对行政机关负责人出庭准备、培训、出庭应诉的结果进行检查,将行政机关负责人出庭应诉工作纳入干部述职评议,对重大案件行政机关进行督办等,构建监督激励考核等机制。建立应诉公开机制,接受社会监督。结合法院司法公开体系建设,将行政机关出庭应诉情况纳入司法公开范畴。选择典型案件通过外网、微博、微信等方式直播庭审,让群众了解行政案件审判情况,行政机关出庭表现,消除对行政诉讼的顾虑,倒逼行政机关积极应诉并提高应诉水平。同时制作行政机关出庭情况分析报告,通过外网向社会公布。开展负责人出庭通报制度,督促行政机关积极出庭。为督促行政机关出庭应诉,除了善意的“提醒”外,还需要建立未出庭的惩戒制度。凡被诉行政机关未出庭的行政案件,一律通报审理法院院长及被诉行政机关,同时建议任免机关、监察机关或者上一级行政机关负责人严肃处理。以督促各部门积极出庭应诉。

    结语

    尽管行政机关负责人出庭应诉制度在当下中国有其存在的社会土壤和内生性需求,其产生和发展也与当下中国的历史传统和公众的社会心理因素、执政党确立的依法治国理念及中国社会面临的各种转型有着重大的勾连,但我们必须理性地、清醒地认识到,行政机关负责人出庭应诉制度毕竟是一种权宜之计,其终究与法治国家理念相违背,也与诉讼代理制度原理相冲突。随着法治观念的逐步普及,政府依法行政水平的不断提升,特别是十八届四中全会所确立的“依法治国、依法执政、依法行政共同推进”和“法治国家、法治政府、法治社会一体建设”总目标的逐步落实,可以预见此项制度存在的社会基础会逐步丧失,当行政机关负责人出庭应诉制度发挥的功能或效用与其付出的成本逐渐不成比例时,也就没有强制推行的必要。

    参阅文献

    1、孟村法院2019年工作报告

    2、高春燕《行政首长出庭应诉:价值重估与技术改良—以浙江66个规范文本为基点的分析》行政法学研究2015年

    3、郑元健、夏慧敏《行政诉讼法》新修评议上海政法学院学报(法治论丛)

    4、邱豆豆《行政负责人出庭应诉存在的问题》法制与社会2019年

    5、章志远《行政诉讼中的行政首长出庭应诉制度研究》法学杂志2013年

    6、李蕊《完善行政负责人应诉制度机制的理性思考--基于山东省相关实践的考察》法学论坛2017年、陈震《审视与重塑:我国行政机关负责人出庭应诉模式之构建》法治社会;2018年

    7、胡玉阁《行政机关负责人出庭应诉制度的实践与反思》华北水利水电大学学报(社会科学版)、李英《简述行政诉讼中的行政机关负责人出庭应诉制度》法制博览2017年

    8、洪泉寿《行政机关负责人出庭应诉之困境及其应对》法治社会2017年

    作者:孟村回族自治县人民法院    

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