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刘黎明:浅议法院“分调裁审”机制改革的实践与完善
来源:中国法治 作者:刘黎明  日期:2022/4/7 字体: [大][中][小]

    内容提要:深化“分调裁审”机制改革,实现多元解纷、简案快审、繁案精审,构建分层递进、衔接配套纠纷解决体系,是当前司法改革的应有之义,更是满足人民群众多元司法需求、消解人案矛盾、积极提升国家治理能力的现实需求。但当前司法实践中,矛盾纠纷吸附能力有待扩大、调解力量有待加强、速裁团队内部职责有待优化、衔接机制有待进一步调整、信息化建设总体水平不高等因素制约着“分调裁审”机制作用发挥,为充分发挥人民法院在多元化解纠纷解决机制改革中的推动和保障作用,保障经济社会和谐发展,建议从加强科学有效引导、速裁团队建设、拓展调解力量、智慧法院建设、完善配套机制等方面予以完善。

    关键词:“分调裁审”、调解、速裁

    本论文共计7476字

    中国社会正历经转型期,多元化利益诉求交互,各类纠纷隐患呈高发态势现象日益严重,矛盾凸显。2017年5月最高人民法院印发了《关于民商事案件繁简分流和调解速裁操作规程(试行)》,在全国范围内逐步开展了“分流+调解+速裁+快审”机制改革。人民法院“五五改革纲要”明确提出,“加强诉讼服务体系建设,普遍推行‘分流、调解、速裁、快审’机制改革,建立健全相应信息系统,及时快速解决纠纷。”在依法治国的大背景下,我国稳步推进司法体制改革,法官员额制、审判权运行机制改革、繁简分流机制改革逐步落地生根。“分调裁审”机制改革作为一项顶层制度设计,与其他司法体制改革相配套、相统一,其改革意义在于,通过构建案件繁简分流、完善简案快调速裁机制的方式,尊重群众差异化的司法需求,优化现有资源配置,科学合理破解法院面临的供给侧结构性矛盾解,多元、便利、高效的化解矛盾纠纷,实现更高层次的公平和效率,最大限度维护人民群众合法权益。[1、孟村回族自治县人民法院2020工作报告]笔者所在法院明确调解速裁适用范围,案件筛选及分流程序,画好“施工图”,确定“时间表”,做到既有总体布局框架,又有具体推进措施,形成3位1体的民商事案件“分调裁审”大格局。做实做强一站式多元化解纷平台。“不缺位、不越位、不错位”,坚持多元共治,依托126个村级矛盾调解委员会,前移司法职能、强化诉调对接、引入社会力量调解,形成多元化解纠纷的联动机制。聘请特邀调解员20名,从事调解和委托调解工作。实现诉调的无缝对接,有效实现矛盾纠纷的层及滤化,促进了审判效率提升。同时对审判辅助事务集约化管理为法官减负。对简单案件分类,总结出裁判规则、规范审判流程,加快审理节奏,增加依规裁判的“软实力”。积极创新优化探索送达新模式方式,建立集约送达中心,采取集约化、智能化送达模式,实现对送达工作的规范高效管理,减少了法官的时间成本。案件分流在立案阶段。通过明确庭审重点、裁判尺度、让程序“瘦身”,让案件审判既简练又有章法,并将笔录模板化,提高审判效率。同时注重专业化审判,力求实现类案同判,提升审判专业化水平。并以此为契机,探索集中调查、集中保全机制。抽调法官助理进行集中办理,让辅助性事务得到再集中,节省法官的办案时间,有效提升干警的工作效率。笔者结合司法实践对“分调裁审”机制改革进行理性思考,剖析当前改革中存在的问题的基础上,有针对性的提出提高“分调裁审”机制运行效果的若干可行举措、实务操作标准等,以期为完善“分调裁审”机制构建一条合理、高效的路径,实现简案快审、繁案精审,从而推动形成平台多元化、调裁一体化、化解专业化的大调解、大速裁格局,为推动高质量发展提供司法服务和保障。

    一、“分调裁审”机制的意义

    (一)满足人民群众多元司法需求。党的十九大报告以新的高度再次强调了坚持以人民为中心的发展思想,无论是整体上的改革还是“分调裁审”机制改革,要始终将“是否给人民群众带来真真切切的获得感、幸福感、安全感,作为改革成效的评价标准”。在法治建设进程中,人民群众司法需求日益增长,他们不仅追求实体公正,还要求程序公正,期待公正实现过程的“看得见”、“参与感”;除要求司法公正外,注重追求司法效率,更加倾向于便捷、及时、低成本、高效益,突出强调“成本昂贵的公正非公正”、“迟来的正义非正义”。以人民群众多元司法需求为基本立足点,科学合理界定案件繁简标准,提高简易程序适用率,从而实现以较小的司法成本取得较好的法律效果,是“分调裁审”机制构建的理念导向。法律的意义在于最大限度的保护和扩大自由,而非限制自由,“分调裁审”机制的构建,其价值基点在于满足人民群众多元司法需求,背后蕴含着丰富的人民意志的自由表达。[2、张慧斌《吉安:“分调裁”让审判“换挡提速”》《人民法院报》2019年6月3日]

    (二)缓解法院案件与人员矛盾。随着经济社会的发展,群众法治观念和维权意识逐渐增强,在立案登记制改革背景下,人民法院收案数逐年攀升。但依照中央关于推进法官员额制改革的要求,法官员额比例总体应控制在中央政法专项编制的39%以内,这意味着在案件数快速增长、法官职数精简的情形下,员额法官人均办案数量大幅度上升。新形势下,“分调裁审”机制改革是解决案多人少矛盾的必然方式,通过案件繁简分流、简案快调速裁,多元化解矛盾纠纷,从源头上减少诉讼增量。

    (三)积极提升国家治理能力。十八届三中全会《决定》明确指出:“完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化,是全面深化改革的总目标”、“国家治理能力具有丰富的内涵,指国家统筹协调处理各个领域治理主体关系,实现经济社会发展进步的水平与质量的能力”。“分调裁审”机制改革从“供给端”着眼,一方面强调审判机关与人民调解组织、仲裁机构、综治组织、行政机关等社会治理主体,共同预防和化解矛盾纠纷,实现诉前分流,形成多元复合、开放型治理新格局;另一方面人民法院作为国家司法机关,代表国家行使审判权,承担着国家治理者的角色,通过改革不断优化审判资源配置,创新审判制度机制,并借力信息化和智慧法院建设,提升“分调裁审”机制改革质效,从而大幅度提高人民法院参与国家治理的能力和司法生产力,缓解人民群众日益增长的司法需求与人民法院司法资源供给不足间的矛盾。

    二、制约“分调裁审”机制发挥作用的因素

    (一)矛盾纠纷吸附能力有待扩大。当事人诉诸调解的意愿普遍不高。立案登记制的实施降低了立案门槛,加之社会转型期争议纠纷存在法律关系复杂、专业性强、争议较大等特点,当事人对人民调解员的专业水准存在某种程序的不信任,直接导致其接受调解意愿下降。另一方面法院导入调解不力。法院对当事人的引导是单方面的,往往侧重于灌输调解的优势、程序设置等要素,而对于当事人的心理因素、实际情况缺乏了解与理解。[3、辛向阳《推进国家治理体系和治理能力现代化的三个基本问题》《理论探讨》2014年第2期、邵新《司法体制改革背景下繁简分流的法理论证》《法治现代化研究》2018年第4期]

    (二)调解力量有待加强。实践中调解工作多是借助于人民调解员社会经验丰富、身份地位具有一定影响力的优势开展,但随着群众法律意识、权利意识的不断增强,金融类、行业专业类等新类型案件源源不断涌入法院,特别是涉及医患、工商、房产、交通等专业领域纠纷,对专业、高效、权威解决纠纷提出了更高更新的要求。虽然有部分人民调解员阅历丰富、处事沉稳、人际关系沟通协调能力较强,能够赢得当事人信赖,但仍有相当一部分人民调解员囿于自身政策、法律水平有限,调解工作开展起来困难重重,导致在很多纠纷中,无法独立完成纠纷调解,需要法官和专业人士的指导。

    (三)内部职责有待优化。速裁团队是人民法院为实现公正高效审判之目标,以法官为中心,组建的由法官、审判辅助人员组成的相对固定、密切协作的审判、调解力量配置单元。域外和国内实践证明,审判团队基本模式应为“法官+辅助人员”,二者如何组合搭配使得审判团队高效运转,是审判团队建设的关键环节。科学化的人员配置和分工,是速裁团队高效运转的重要保证,但现阶段速裁团队建设仍处于初级阶段,存在调解与审判事务,法官全部包揽,凡事亲力亲为,缺少协作,难以保证调解成效及审判质效;法官助理职能优势未能充分释放,法官与法官助理在一定程度存在工作衔接不畅、磨合程度不高的问题。衔接机制有待进一步调整。“分调裁审”机制改革是一项综合性系统工程,处理好诉讼与非诉讼程序关系、做好立案与诉前调解程序、不同阶段调解、调解与速裁程序的无缝衔接、速裁与普通程序之间的转换,至关重要。但在司法实践中,各个程序衔接的协同性有待增强,立案、调解、速裁、普通程序的衔接、速裁团队与审判团队案件流转对接机制尚未有效建立,程序反复、推诿扯皮现象的时有发生,在一定程度上阻碍了“科学分案、高效调解、速裁解纷、快审速判”目标的实现。

    (四)信息化应用程度有待提升。习近平在中央政法工作会议上提出,“要进一步推动人工智能、大数据等科技创新成果同司法工作深度融合。”当前司法实践中,信息化建设总体水平普遍不高,在诉讼服务、繁简区分、集约处理、类案同判等领域,信息化应用程度普遍不高,信息化建设与审判机制改革存在“两张皮”现象。如在繁简区分方面,当前法院多由诉讼服务中心立案工作人员根据一定原则分案,案件数量较大,且难易程度判断容易出现偏差,严重影响了分案的准确性。

    (五)绩效考核评估机制有待完善。绩效考评作为“分调裁审”机制改革的指挥棒和度量衡,科学的考评机制能够准确反映法官能力素质、充分调动团队成员的积极性,形成切实有效的激励机制。考评机制的滞后或缺位,对团队、法官、法官助理、书记员、人民调解员的评价混乱,则会造成速裁团队“价值观紊乱”的尴尬困境。速裁团队办案数量较大、速度快,所以应将速裁案件的绩效考核机制与一般普通案件区别开来,但当前“分调裁审”机制改革仍处于探索时期,尚未形成科学合理的速裁案件质量考评机制、法官业绩考评机制,未能充分整合司法人员办案力量,现有资源未能得到有效盘活。[4、李旭辉、胡小静、谢刚炬《“多元调解+立案速裁”的紧密型司法ADR模式探索—以北京市22家中基层法院的改革实践为视角》《人民司法·应用》2018年第1期]

    三、“分调裁审”机制的完善建议

    (一)加强科学有效引导。“分调裁审”机制的前提条件在于充分尊重当事人的选择意愿,针对当事人调解积极性不高的实际情况,建议以更加科学有效的方式,合理引导当事人选择调解方式解决纷争。引导当事人计算诉讼成本。让当事人明晰参与诉讼过程中所耗费的金钱、时间、精力等成本要素,诉讼成本的高低,取决于诉讼周期长短、诉讼费用高低、诉讼程序适用繁简等多方面。当事人调解意愿不强时,应当做好诉讼成本评估分析,为当事人算好经济账、亲情账、信誉账、时间账、风险账,引导其选择调解程序。

    (二)在机制体制上做文章。高位推动支持,院长要亲自抓“分调裁审”工作,组织学习团赴外地法院现场学习交流“分调裁审”改革经验。同时将“分调裁审”机制改革作为亮点工作锻造,力争打造叫得响的品牌。要指定专门部门、安排专门人员,负责“分调裁审”机制改革的统筹与推进,着力推进改革工作。)[5、陈杭平《社会转型、法治化与法院调解》《法治与社会发展》2010年第2期]

    (三)下功夫,推进改革载体升级。全力推进诉讼服务中心转型升级。在原有区域和业务功能窗口的基础上增设速裁中心、便民服务区、警务室等,引入法律援助站,邮政快递收投点,将实体诉讼服务向移动终端拓展,实现诉讼服务的升级换挡。全力建立健全科学高效的案件分流机制。确立“多元调解、简案快审、繁案精审”的工作目标,着重在体现诉讼便捷上想办法,以此应对案件数量增长、案件审理难度加大与司法资源不足的突出矛盾。建立快速科学的立案分流机制,在以电脑系统随机分流为主的情况下,对简案、类案采取人工分案,实行简案简办快办,繁案细办精办。全力支持组建案件速裁团队。通过对岗位优化、繁简分流、人员调配等方式,组建案件速裁团队,并设立刑事、道交、小额速裁、民间借贷、金融、婚姻家庭等若干专业速裁小组,实行类案归口,统一管理。在人员配置上打破了法官书记员1:1的配置模式,为速裁团队配备足额法官助理、书记员,将速裁团队办案地就近设置在诉讼服务中心、充分发挥速裁法官就地办案的地缘优势、前沿优势。

    (四)探索审判方式上改革。打造好诉前化解这一平台。做好诉前调解平台建设,在诉讼服务中心窗口设置调解窗口,速裁中心设置调解室,专门派驻法官开展诉前调解工作。对立案前适合调解的纠纷,经当事人同意予以登记分流给法院诉前调解或委派、委托保险业协会、医患调处中心、劳动争议调解委员会等专业调解组织调解,并予以跟踪指导督促,调解不成的立即立案分流。从而达到化解矛盾、解决纠纷的目的,打造立体化“大调解”工作格局。搭建诉调对接这项机制。完善调解与立案、审理程序的对接机制,加强“三调联动”,建立由政法委牵头,司法局、金融管理等部门参加的联合调解机制,坚持乡镇政府与人民法庭共建和谐平安联创中心,实现基层调解“无缝对接”。建立对接点,加强调解场所和人员对接,在诉讼服务中心、速裁团队引入法律援助中心等驻点调解,并由立案庭统一管理指导,统一开展调解。同时运用好集约式审理这个路径。依据案件类型和法官办案特点,同类案件集中分配给速裁团队法官。打造标准化的审理流水线,建立健全相关配套操作规则,统一流程规范,严格节点时限,对类型案件集约管理,集中送达、集中调解、集中庭审、集中宣判。统一受案范围、审判组织、审判程序、程序转换、裁判方式、与审前调解的衔接等内容,由均衡办案向专业化办案转变,让有限的法官资源得到最有效的利用,同时避免“类案不同判”问题。

    (五)利用信息技术手段提速。深入应用“收转发中心”,提升诉讼材料的流转效率。加强智能审判应用,为法官提供法律援引、类案指导、文书一键生成、自动纠错等服务,提升办案效率。利用科技解决异地调解、证据交换、庭审、送达、调取档案材料等影响速裁的事务。界清审判核心工作和审判辅助事务,确保法官将精力集中在审判核心工作上。全面推进“网上办案”,分别指派专人负责网上签章和文书打印。推行速裁案件要素式审判方式改革,采取要素式审理模式,速裁团队法官引导双方当事人只围绕案件争议的要素进行举证和庭审,在同一时段内对多个案件进行审理,原则上只开一次庭,简化审判程序。对于事实清楚、证据充分的案件,可当庭宣判,提高效率和裁判质效。并根据案件繁简程度的不同,采用不同的文书式样。对于速裁案件,法官根据文书要素特点,围绕诉请进行实质性庭审,对当事人无异议事项记录在卷,裁判文书不再记载当事人诉辨主张和详细裁判理由。对于信用卡、道交事故、民间借贷、婚姻家事等案件简化说理,庭后即可制作发出要素式裁判文书,有效提高诉讼效率。

    (六)完善律师调解制度。律师凭借自身专业法律知识和实务技能,更容易厘清法律关系,找到争议焦点,站在当事人角度促成调解协议达成。律师参与调解首先应当建立健全律师调解员选任制程序,建立律师调解员名册,将合格的律师调解员纳入律师调解员名册,由法院指定或当事人选定在册的律师对其纠纷进行调解,以保证调解程序合法合规;其次律师参与调解工作应当在法院及其主管部门的监督指导下完成,避免律师借调解之名充当掮客谋取经济利益;再者为激发律师参与调解的积极性,在经费保障上,要在律师从事多元调解工作和法律援助的补贴制度上寻找平衡点。

    (七)加强智慧法院建设。目前大数据、云计算等技术已经运用到社会生活的各个领域,“智慧法院”的本质在于,以物联网技术、大数据为基础,将法院与互联网进行有效对接融合,并在云平台与其他外部网络系统协作,最终运用其“智慧”为法官和当事人提供便捷高效的司法服务。伴随着信息技术的飞速进步,“互联网+”、大数据、网络化等现代科技,将为“分调裁审”机制改革提供更加有力的支撑和保障,从而进一步促进审判体系和审判能力现代化。充分发挥案件繁简分流机制改革的整体效能,建议将人工智能、大数据等现代技术与法院分案机制、诉讼程序转换机制等流程节点进行深度融合,建议在更大范围内探索开发人工智能分案辅助系统,以案件类型集中度、调撤权重、审结率、审理周期等要素为参照标准,建立科学合理的案件导入标准,案件繁简分流信息经甄别后,再导入审判流程管理系统,以实现立案后的自动分流,达到大幅度减少分案人员的工作量的目的。进一步提升社会治理的智能化、专业化水平,建议推广在线诉讼、在线调解服务,重点开发与应用类案自动检索技术,为当事人提供诉讼风险评估、诉前调解意见建议、类案及关联案件检索推送、诉讼费用多元缴纳、诉讼结果预判等服务,引导当事人对裁判结果形成合理预期。[6、黄文艺《认真对待地方法治》《法学研究》2012年第6期]

    (八)不断增强考核机制的合理性。建立健全“分调裁审”工作人员业绩考评制度,确立分类明晰、权重科学的考核标准,完善权重系数、实行分类考核、注重考核运用,全面科学评价调解、速裁案件数量、质量、效率和效果,将评价结果作为职级晋升、绩效奖金分配的主要依据,激发法官和司法辅助人员的责任心和积极性;制定出台人民调解员“绩效考核办法”和“管理规定”,根据类案难度科学配置案件基本权重,确定批量案件折算比例,改变长期以来审判绩效考核“重集体、轻个人”的现状,实行分级考核制度,由院级层面考核到各审执业务部门,再由各审执业务部门分别制定符合本部门实际的内部考核方案,考核到每个审判团队。采用效率指标、质量指标、其他工作任务占比的业绩考核计算办法,坚持以量化考评为主的同时,注重审判实绩,辅之以必要的定性考评,最大限度确保考核指标的科学性。

    结语

    “分调裁审”机制改革是和繁简分流机制、司法责任制等司法体制改革想配套的顶层制度设计,是拓展司法体制改革广度和深度的重要举措,是针对社会矛盾纠纷增多所作出的创新性改革机制,是满足人民多元化司法需求、实现更高层次公平公正的有益探索。在司法实践中探索“分调裁审”机制改革,要注重原则性和灵活性统一,在顶层设计的蓝图下,结合地方实际情况进行积极探索。一方面不能突破原则性指导,同时要立足于司法实践,持续总结实践经验,并将实践成果升华转化为可复制、可推广的经验。要立足实际,坚持原则性和灵活性结合,着力践行以人民为中心的发展思想,以人民的根本利益为出发点和落脚点,在进行顶层设计时及时汲取地方的有益经验,协调解决其制度中各种法律价值的冲突,从而使改革达到更好的效能,使人民法院以更大的广度和深度参与社会治理。最大限度自由发挥原则性下的预留空间,充分挖掘人民法院的能动性和积极性,进行有益的积极探索与尝试。

    注释

    1、孟村回族自治县人民法院2020工作报告

    2、张慧斌《吉安:“分调裁”让审判“换挡提速”》《人民法院报》2019年6月3日

    3、辛向阳《推进国家治理体系和治理能力现代化的三个基本问题》《理论探讨》2014年第2期、邵新《司法体制改革背景下繁简分流的法理论证》《法治现代化研究》2018年第4期

    4、李旭辉、胡小静、谢刚炬《“多元调解+立案速裁”的紧密型司法ADR模式探索—以北京市22家中基层法院的改革实践为视角》《人民司法·应用》2018年第1期

    5、陈杭平《社会转型、法治化与法院调解》《法治与社会发展》2010年第2期

    6、黄文艺《认真对待地方法治》《法学研究》2012年第6期

    作者:孟村回族自治县人民法院  

    论文独创性声明:

    本人郑重声明:所呈交的论文是我个人进行研究工作及取得的研究成果。尽我所知,除了文中特别加以标注和致谢的地方外,论文中不包含其他人已经发表或撰写的研究成果,特此声明。

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